论美国食品安全警察制度研究

　　作为美国食品安全管理的重要机构，美国食品药品管理局肇始于1906年，不过美国食品安全警察制度是近20年才出现的事物。1991年在仿制药丑闻①的警醒下，美国食品药品管理局委员会宣布成立管理局下属犯罪调查署（Officeof　Criminal　Investigation,简称OC）I,专门从事食品药品化妆品违法犯罪行为的预防打击工作。在我国食品安全问题凸显的现实下，美国食品警察制度能否为我国惩治食品安全违法犯罪提供借鉴，是值得讨论的问题。

　　一、美国食品安全警察制度概览

　　尽管美国民众自身对FDA犯罪调查署重要性的认识尚浅，但从地位上而言，犯罪调查署直接管理着美国民众绝大部分的饮食安全问题。按照美国对食品安全的立法体例，管理食品安全的机构包括三个单位，分别是美国联邦食品药品管理局、美国农业部和美国环境保护部。其中环境保护部不直接参与食品安全的保护，其主要负责环境安全问题，如水、土壤等等，因为这些是食品原料获得的基础，因此其也可以看作是承担食品安全保护职责的部门。直接负责食品安全保护的是前两个部门。根据立法，农业部仅负责农产品的安全保护，这在整个食品安全保护中仅占20%左右的比重，其余80%的食品安全保护由联邦食品药品管理局负责。

　　（一）美国食品安全警察的管辖及人员构成。

　　作为FDA下属犯罪调查机构，其任务是主导和配合对违反《联邦食品药品化妆品法》、《联邦反篡改法》以及其他相关法律的行为的犯罪调查。犯罪调查署案件管辖范围包括：（1）生产销售假药或未经批准的药物；（2）药物和其他管制产品的非法转移；（3）违反《处方药销售法》的行为；（4）对获得批准的药物和医疗器材进行去标签式推广；（5）对药品、医疗器材疗效的欺诈；（6）对新药物适用范围的欺诈；（7）对临床调查的欺诈；（8）产品替代方面的犯罪；（9）产品篡改行为；（10）影响供血安全的犯罪；（11）涉及篡改和错误标签的食品安全犯罪；（12）利用互联网对FDA管制物品的违法犯罪；（13）对FDA管制产品的非法进口行为；（14）对未经批准的FDA管制产品的生产、销售、扩散行为。由此可见，犯罪调查署食品安全犯罪查处仅在其职责中占据一小部分，调查署更多的业务范围覆盖在药品和医疗器材领域。这是因为，后者涉及的程序上的事项通常更为复杂，且其中牵扯的经济利益更为巨大，违法犯罪行为更加精巧隐蔽，因此将后者作为了重点。

　　犯罪调查署的首任主任由资深情报官员TerryVermillion担任。犯罪调查署的人员并不面向公众招聘，而是直接从其他联邦执法机构如联邦缉毒局、移民和海关执法局、情报机构、邮政检查署、联邦调查局、国税犯罪调查局和FDA自身人员中聘请，前提是这些人员具有丰富的经验、职业人脉和技能。调查署的管理层人员平均有22年联邦执法经验，探员平均有12.5年联邦执法经验，在正式就职于犯罪调查署之前还需在联邦执法训练基地进行针对FDA管辖领域的专门性训练。

　　为了保证探员顺利工作，犯罪调查署向其提供来自资深侦查分析员、技术设备专家、测谎仪专家、计算机物证技术员以及资产没收局等其他专业力量的帮助。和其他联邦执法人员相比，犯罪调查署的探员在执法资格上没有任何区别，他们可以申请并执行逮捕、携带枪支等，基本上，联邦法典18章有关犯罪和刑事诉讼程序的规定他们都可以适用。

　　（二）美国食品安全警察的执法守则。

　　犯罪调查署的执法守则，主要是为规范其执法而制定的系列内部性指导守则，包括：（1）管理程序手册（RegulatoryProceduresManual,简称RPM,2011年修正）。其中第6章司法措施中规定了查封、禁令、调查证、搜查证、起诉等相关程序。（2）企业守法政策指南（CompliancePolicyGuidesmanual,简称CPG,每年修正）。指南对企业是否守法的细节提供详细指导，帮助犯罪调查署探员判断企业行为是否合法。例如CPGSec.

　　500.300规定“‘FDA认可’标志不可以使用于食品添加剂的销售或者标签，但是标注‘符合联邦食品药品化妆品法关于添加剂的规定’这样的字眼是可以的。”（3）调查手册（InvestigationOperationsManual,简称IOM,2012年修订）。该手册第8章专门规定了有关调查方面的细则，包括电子监控、取样、询问等多项内容。

　　（三）美国食品安全警察办理的典型案件。

　　犯罪调查署处理的第一起食品安全案件是1993年低卡路里可乐饮料注射器案。该案中不同州的消费者在同一段时间内声称他们在低卡路里可乐饮料容器中发现了注射器，这一案件引起了全国性的食品安全恐慌。由于成立之初，人手紧张，美国检察官办公室在该案件的办理中给予了很大帮助。案件处理的结果是这是一起虚假的食品安全案件，最终超过60人被逮捕和起诉，这一案件的办理彻底遏制了当时比较突出的散布虚假食品安全信息的现象。

　　近年来，犯罪调查署查处的比较有代表性的案件包括：（1）美赞臣奶粉篡改案。2003年美赞臣生产商向当地调查署反映其奶粉产品在4个大型零售商处出现用面粉冒充的现象。调查署经调查发现确有此事，有人购买奶粉后，将面粉填充进去，再将奶粉罐的标签重新粘贴后退货到零售商那里。由于掺入了小麦面粉，可能会导致婴儿过敏性反应。调查署最终锁定犯罪嫌疑人Nicole　Sutherland　Scott.2006年，被告人被判处30天中途之家矫正和4000美元罚金。（2）铝罐砒霜案。2006年费城一家铝罐生产商向调查署反映有人用匿名电话散布其铝罐中掺有砒霜的虚假信息。调查署经侦查，发现电话是使用华盛顿一家超市的付费电话拨打的，并锁定铝罐生产商前雇员GaryLeeJackson有重大嫌疑。同年，被告人被判处18个月监禁并支付78250美元赔偿。（3）牲畜饲料添加剂非法出口案。2003年美国移民海关管理局接到信息，一批错误标签的牲畜饲料添加剂要出口到中国。该案件后由犯罪调查署接手。经过侦查，调查署查明犯罪嫌疑人Samuel Kay和他的公司Ameco-Bios接受中方买家的指示，企图将中国禁止进口的硒酵母和铬酵母通过小包装袋包装后藏匿于允许进口的猪肉蛋白胨大包装袋中出口到中国。2005年被告人Kay被判处1000美元罚金，Ameco-Bios被判处10000美元罚金，同时没收3000美元。（4）伯克利膳食补充剂案。FDA在辛辛那提的分支机构在检查伯克利保健品公司后，发现其膳食补充剂存在着严重的错误标签现象，并向其发出警告书。在认为该公司隐瞒犯罪事实后，犯罪调查署牵头，联合联邦调查局、邮政检察署、国税犯罪调查局多家机构共同发起犯罪调查。查明伯克利保健品公司创始人Steven　Warshak等人犯有多项罪名，包括食品错误标签、食品虚假宣传、邮件网络信用卡欺诈等等。2008年，被告人Steven　Warshak被判处25年监禁，93000美元罚金，没收犯罪所得5亿美元①。

　　（四）近年美国食品安全警察遭受的指责。

　　虽然美国食品安全警察制度在惩治食品安全违法犯罪上发挥了一定的作用，但是相关批评也随着这一制度的运行凸显出来。2010年美国联邦政府问责办公室（Government Accountability Office,简称GAO）向参议员、财政委员Grassley提交了一份长达43页的报告，其中就有对犯罪调查署中存在的诸多问题的质疑，包括：

　　（1）FDA管理层未能对OCI进行有效管理。报告指出：按照要求，OCI主任每周要和管理事务署（Office of Regulatory Affairs,是OCI的直接上级部门，简称ORA）联系一次，但是制度上OCI不需要向ORA或其他上级部门报告犯罪调查有关的具体信息，以至于对哪些信息应和FDA高级管理层沟通完全依赖于OCI主任个人的决定。同时，作为FDA的重要监管措施，FDA应该对OCI的6个区域机构进行定期评估，但是从1999到2009的10年间，仅有30%的机构完成了评估，有1个区域机构甚至10年内没有进行过任何评估，OCI几乎是自治管理。

　　（2）FDA内部监督未能对OCI进行有效监督。为了防止OCI内部出现渎职犯罪现象，OCI设有内部事务办公室（Office of Internal Affairs,简称OIA）。然而，实际上OIA监督的作用十分有限。尽管OIA管理层定期要和OCI主任联系，但制度上从未要求OIA将监督工作报告给FDA高级管理层。结果，有关OCI监督工作有力与否的根据完全依赖于OIA管理层。（3）OCI没有建立有效的目标管理制度。报告指出：OCI的人力和财力都在10年内有了很大的提高，人力从1999年的165全职人员上升到230多人员，财力从1999年的1900万美元上升到4100万美元，但是OCI的工作效率并没有明显提高。除此之外，对OCI在食品安全保护方面的表现，也有观点持贬低态度。有观点认为：OCI过于关注药物滥用而非食品安全，在近年的重大食品安全案件中鲜有作为，反而是美国农业部的食品安全检查署承担了大部分食品（限于农产品）的违法犯罪预防打击工作。造成这一现象的原因，一方面是OCI自认为其可能主导的潜在刑罚威胁已经足以令食品公司自愿遵守法律（犯罪的一般预防），另一方面是部分检察官认为对食品安全违法犯罪的惩处似乎不如对药品等犯罪更有吸引力[1].

　　作为对上述指责的回应，FDA方面声称要动用“帕克先例”（ParkDoctrine）③来追究食品企业高管的严格责任，论文格式但实际上还没有人因此被追究刑事责任。这主要是因为严格责任是旧时代结果责任的遗留，并不符合现代责任制度的主观责任核心。另外，帕克先例诞生的年代较早，食品行业还没有像现在这样集团化、全球化，主管人员可以直接监管食品生产经营环节，而如今层级化的管理使得主管级别的管理人员往往不可能直接监管生产经营活动，适用帕克先例违背了公正原则。同时，它还声称要制定名为“FDA轨迹”（FDA-TRACK）的综合考核体系，旨在提高FDA的透明度、重要性、责任感、信誉度和共享度。

　　二、我国食品安全警察制度初现端倪

　　（一）我国食品安全警察制度的尝试近年来，由于我国侵害食品安全违法犯罪事态甚嚣，加上媒体、公众对食品安全问题的关注持续热化，一些地方公安机关开始了我国食品安全警察的探索。

　　1.长沙食品安全执法大队。

　　2009年长沙市率先成立全国首支食品安全公安执法队伍———长沙市公安局治安管理支队食品安全执法大队，具体承担搜集、掌握食品、药品安全犯罪情报信息和犯罪动向，侦办食品类、药品类安全犯罪案件，配合其他职能部门开展联合执法。执法大队下拟设四个中队，包括情报信息中队、联合执法中队、食品安全犯罪侦查中队和药品安全犯罪侦查中队[2].长沙这一做法被概括为食品安全警察的“长沙模式”[3].

　　2.辽宁食品药品犯罪侦查总队。

　　2011年辽宁省率先成立全国第一个食品药品犯罪侦查总队。按照设计，食品药品犯罪侦查总队将承担：（1）组织、协调和指挥食品药品等领域案件的侦办；（2）查处中央、省和公安部交办的大、要案件；（3）组织指挥跨区域案件和集中专项整治行动；（4）配合和协调工商、卫生、药监和质监等行政管理和行政执法部门开展行政监管以及联合执法等多项工作[4].辽宁食品药品犯罪侦查总队被认为是开国内食品药品犯罪侦查队伍的先河。从2011年年中开始，全国各地陆续在公安系统设立了食品药品案件侦查机构。

　　（二）设立专门食品安全警察队伍的意义。

　　针对国内的食品安全警察实践，支持和反对的声音兼有。支持的观点认为应该推广成立专门的打击食品犯罪机构和力量的做法。目前的打击模式，往往是临时由某个部门牵头、临时抽调人员打击查处的短期机制，长远来看并不利于打击食品领域的各种犯罪。成立专门的食品犯罪打击机构，一方面可以实现对食品犯罪的归口管理，另一方面有利于加强食品犯罪的调查研究，为以后深入打击食品犯罪提供有力的依据和指导[5].[论\文\网 LunWenData\Com]

　　还有观点认为设立“食品警察”至少有两个优势，第一，这样做对食品安全问题的管理就上升到了司法层面，警察在威慑力上要比其他管理部门强得多；第二，食品安全监管的人手严重不足，设立“食品警察”,一定程度上可以弥补这一人力缺陷[6].反对的观点认为，食品安全问题的解决应该是当下管理模式的多部门各司其职、分段管理的问题，卫生、工商、质检、食品安全办等多头管理的结果，是谁也不管。增加食品安全警察而不解决管理模式的症结，食品安全警察很可能会徒有其表[7].笔者认为，基于如下考虑，应当设立专门的食品安全警察队伍：

　　1.现代社会的食品安全犯罪危害尤大。

　　首先，食品安全的重要性是设立专门食品安全警察的重要理由。民以食为天，人们一日三餐都离不开食品，食品安全与否直接关系到公众的生命健康权，尤其是在食品进入工业化、现代化阶段后，生产经营的集团化、规模化，物流行业的机动化、现代化使得食品安全问题容易出现大面积危害的危险，需要从一般预防、特殊预防两个角度加强食品安全违法犯罪的查处力度。其次，食品安全警察设立的必要性有现有机制可比附。食品安全的重要性和经济安全的重要性是相当的，对于国家来说，一日不可无经济，对于公众来说，一日不可无餐。因此，从保护的必要性、急迫性来说，设立食品安全警察和设立经济犯罪警察的意义是等同的。因此，在专门设立了经济犯罪侦查部门的前提下，设立食品安全犯罪侦查部门无可厚非。

　　2.查处食品安全犯罪需要专门技术力量。

　　首先，食品安全违法犯罪行为往往带有技术性。随着食品工业的现代化，食品行业的技术含量越来越高，食品生产设备的使用、食品添加剂的采用、食品原料的加工等等无不体现出科技的作用。在这种情况下，食品安全违法犯罪也呈现出同样的特点，食品安全违法犯罪的查处必须适应相同的时代要求，做到专业化、技术化，否则面对食品行业日新月异的生产经营技术，缺少掌握专业性、技术性知识的办案人员，难以应对食品行业的违法犯罪行为。其次，对食品是否符合安全标准的鉴定是专业性工作。就现有的制度设计，食品是否符合安全标准、是否会引起食源性疾患的鉴定，可以由相关的卫生行政部门指定的机构完成。但是这样一来，存在着公安机关与相关部门的沟通协调、案件办理期限等问题，不利于食品安全案件的办理和公众权益的及时保护，如果将食品案件的查处和物证鉴定功能合为一体，更有利于查处食品违法犯罪行为。

　　3.查处食品安全犯罪需要专业人员。

　　食品行业的生产经营者大致分为两类，一类是个体的松散的生产经营，一类是有组织的法人式的生产经营，其中后者由于规模化生产经营，对公众的健康福祉的影响程度更大，是查处食品安全违法犯罪的重中之重。法人式的生产经营者，尤其是其中大中型组织，对于自身食品安全问题尤为敏感，反侦查能力也较高。对于这类生产经营者，在侦查讯问技巧、违法犯罪线索搜集、证据资料保全等等侦查策略、侦查手段、法律意识上都较一般违法犯罪要求更高，即对侦办人员的综合素质要求更高。在这种情况下，将食品违法犯罪的查处与一般违法犯罪的侦查有所区别，才能够最大地满足预防打击食品违法犯罪工作的需要。

　　（三）设立食品安全警察应考虑的若干问题。

　　根据目前的食品安全警察制度探索现状，笔者以为，设立食品安全警察的做法值得肯定，但其中的一些细节问题也必须引起重视：

　　1.食品安全警察的定位问题。

　　食品安全警察应该归属于治安管理范畴，还是经济犯罪侦查范畴，还是独立成为一个侦查部门，是必须解决的定位问题。在地方实践中，长沙食品安全警察依附于治安管理支队，辽宁食品安全警察独立成为一个侦查部门，还有些地方食品安全警察依附于经侦部门[8].笔者以为，将食品安全警察归为治安管理部门的做法并不具有合理性，设立食品安全警察的主要目的是对食品安全犯罪进行预防打击。同时，将食品安全警察归为经侦部门的做法也有待商榷，食品安全犯罪中相当部分带有牟利目的，且食品行业属于生产经营行业，但是并不能就此将食品安全警察附属于经侦部门。食品安全犯罪主要侵犯的是公众的生命健康权，其次才是正常经济活动秩序，加上前述有关食品安全与经济活动的等同重要性的理由，将食品安全警察单独设立，并列于经侦部门的做法更为合理。

　　2.食品安全警察的联合执法问题。

　　现有的食品安全警察的职责，普遍包括了与其他部门联合执法的内容，前述也有观点认为食品安全警察参与联合执法可以解决食品安全监管人手不足的问题。笔者以为，公安机关参与其他行政部门的联合执法的职责设定，并不符合设立食品安全警察的初衷，而且与现有的制度相违背，应当逐渐淡化、取消这一职责。已有学者认为，尽管存在着行政执法环境恶劣、行政执法力量不足等客观需要公安机关参与联合执法的因素，但是公安机关参与联合执法，存在着缺乏执法依据、弱化其他执法机关执法、影响公安机关法定执法职责等诸多缺陷，联合执法的出路在于逐渐减少公安机关参与联合执法的做法[9].具体到食品安全的联合执法而言，一是食品安全警察设立的目的是预防和打击食品安全犯罪，联合执法不符合设定目的；二是食品安全警察参与联合执法于法无据。《食品安全法》有关食品安全的行政执法权（包括监管、处罚）只授予了包括卫生行政、质监、工商、食品药品监督部门，公安机关的职责仅限于受理上述机关移交的涉嫌犯罪案件（《食品安全法》第81条）。食品安全警察参与执法既影响本职工作，也会慢慢养成其他行政部门的执法惰性。

　　3.食品安全警察的内部组成问题。

　　如前所述，食品安全警察对专业性、技术性要求较强，但是现有食品安全警察的实践没有突破原有的组成框架，食品安全警察部门没有单独的物证技术机构，这导致食品安全警察在主动查处食品安全犯罪时受限较多，对食品、食品生产经营工艺的检查检验很大程度上要依赖食品安全警察系统外的食品监督检验机构。这对食品安全警察充分发挥打击预防食品安全犯罪的效能存在一定的影响。

　　三、美国食品安全警察制度对我国借鉴价值

　　我国与美国的食品安全警察制度存在着许多不同之处，最大的区别表现在我国的食品安全警察仍然属于公安系统，而美国食品安全警察属于食品监管部门，这一区别导致了中美食品安全警察在建制、运作等方面存在诸多差异。另外，由于立法模式的不同①，我国的食品安全警察管辖的范围要明显小于美国食品安全警察，仅限于严重的侵害食品安全行为。但是，这并不意味着美国食品安全警察制度的一些做法不能够为我国所借鉴。笔者认为，美国食品安全警察制度的以下方面值得我们学习参考：

　　（一）食品安全警察的人员选择。

　　如前所述，美国FDA犯罪调查署在人员选择上不限于FBI,还包括其他部门，如联邦缉毒局、移民和海关执法局、情报机构、邮政检查署、国税犯罪调查局等，在对探员的聘任上非常看重联邦执法经验，现任犯罪调查署的探员最少都有12年以上的联邦执法经验。执法经验一方面代表了刑侦的素质，另一方面包含了在其他执法部门的人脉，这都能为办案带来不少便利。不少食品安全犯罪涉及大中型食品企业，反刑侦能力较强，同时犯罪调查署在办理食品犯罪案件的许多场合需要其他执法部门的配合，缺少执法经验显然是不行的。不同于美国，我国不存在从其他部门警1全警察的聘任应注重刑侦经验的考虑，从而满足查处食品安全犯罪人力的要求；另一方面食品安全警察也可以考虑从卫生行政、质监、食品药品监督部门中选任富有行政执法经验的人员，以保证食品安全案件行政执法与犯罪侦查的有机衔接。

　　（二）食品安全警察的办案支持。

　　如前所述，为了帮助探员查办食品安全犯罪，犯罪调查署为探员提供来自资深侦查分析员、技术设备专家、测谎仪专家、计算机物证技术员以及资产没收局等其他专业力量的帮助。这是部门警察的优势所在，由于都在一个系统内部，系统管辖范围内的犯罪查处可以得到系统其他部门的支持。我国不存在部门警察，而食品安全警察对诸如食品检验、食品生产经营检查等办案支持的需要客观存在。因此，有必要从制度上建立其他行政部门对食品安全警察工作的支持配合机制，确立食品安全监督检查部门、食品安全检验机构在食品安全犯罪侦查需要时主动配合的责任，包括协同调查、委托检验等。

　　（三）食品安全警察的办案指南。

　　为了规范细化犯罪调查工作，FDA制定了内部的系列执法守则，涵盖了程序上和实体上的重要问题，尤其是CPG的规定，对调查署探员判断是否构成犯罪提供了非常具体的政策参考。食品安全犯罪的查处有较强的专业性，涉及诸如商标、广告、食品标准等多部法律内容，办案指南的制定对于探员准确理解办案标准、正确办案有着特别重要的指导意义。在我国，食品安全刑事案件的查处存在着同样的问题。《食品安全法》第20条列举了食品安全标准的主要类别，但食品安全标准的具体内容则散见于国务院卫生行政部门制定的文件，新《刑事诉讼法》第53-58条增加了非法证据排除的规定，为了指导食品安全警察合法办案，编订一部内部的办案指南有重要的实践意义。

　　（四）食品安全警察的综合考核为了改变犯罪调查署的“懒惰”形象，FDA制定了全局性的“FDA轨迹”计划。该计划要求犯罪调查署等其他部门每个月将其工作向ORA汇报，每季度形成一部工作情况分析，由ORA向FDA高层汇报。汇报的内容包括定罪数量、追回赃款数额、美国检察系统出版的调查署有关数据（包括逮捕、定罪、判决等数量）。我国食品安全警察也有建立综合考核的需要。

　　由于制度上的设计，目前食品安全警察查办案件来源主要是行政部门提供的情报，因此在综合考核设计上必须考虑这一因素。同时，由于我国食品安全警察查处的是危害性较为严重的行为，因此，在考核频率上不必像美国那样频繁，可以以年度为单位进行考核。[论文网]

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