基于制度层面透析我国公车改革问题

　　一、引言

　　改革开放以来我国进入重要的转型期，经济体制由传统封闭的计划经济体制走向开放的市场经济体制。经济基础决定上层建筑，我国社会的各种政治制度也在不断发生变化，以适应我国经济的快速发展。其中，公车制度就是其中一项。我国现行的公车制度源自前苏联所实行的实物供给制，是计划经济色彩非常浓厚的供给时代的产物。为了适应经济社会的发展给政府带来的效率、形象、满意度等公众的需要，政府也在不断对公车制度进行改革。从1994年出台《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》算起，我国的公车制度改革已经经历了18年。而当前，被称为“史上最严格”的新一轮的公车制度改革正在加紧进行。由此可见，政府对这一方面工作的决心与恒心。然而，付出与收获并不成正比。在政府紧锣密鼓地进行着各项公车制度改革政策时，各种公车腐败现象曝光，公车私用、公车的巨额开支费用、公车的档次攀比等等，引起公众的强烈反响，也在质疑政府公车制度改革的新政策能够取得的成效。

　　是什么导致公车制度改革的成效有限？公车制度改革的相关政策很有说服力，为何就是没有贯彻执行下去？何以使民众有“公车制度改革越改越猖獗”的印象，从而成为政府的一厢情愿，鲜见百姓响应的无奈事情？本文试图树立新的角度，即从制度层面入手，基于制度的特点、制度的制定、制度的执行、制度的监督以及制度有效发挥作用等视角，探索我国公车制度改革的新思路，找寻公车制度改革的有效途径，并提出相关可行性建议，实现公车制度改革的深度推进，为反腐倡廉工作，树立政府新形象，密切政民关系提供帮助。

　　二、当今我国公车制度的特征及实行公车制度改革的必要性

　　（一）我国公车制度的特征。

　　当代中国的公车制度源自前苏联所实行的实物供给制①，这是计划经济色彩非常浓厚的供给时代的产物，其基本特征是定编管理、实物供给、单位所有、多途径补贴运转费用、封闭式的自我服务方式。同时，还具有严重的等级色彩：干部级别不同，公车的车型、使用范围、开支报销程度、补贴幅度等都有不同的明确的规定。这就使得公车成为身份与地位的一种象征，很容易导致攀比现象的出现。但在低工资高福利的收入分配体制下，这种供给制能够缓解资源匮乏、财力紧张的矛盾，曾为保障机关工作的正常运转发挥了一定的作用。然而，随着我国经济体制的转型，我国现行公车制度由于定编管理逐渐暴露出其弊端，亟待政府不断努力，推进我国公车制度的深层改革。

　　（二）基于制度层面公车制度改革的必要性。

　　任何一种制度进行改革，必然存在其进行改革的原因与动力，②而原因与动力一般说来无外乎是现有制度存在缺陷与问题、现实的发展条件、别人有较好的经验可供借鉴。归为一句，就是行动主体认为改革存在潜在的制度创新利润。③公车制度改革是势之必然，由此也有其制度改革的动力与压力。

　　公车制度改革的动力与压力就在于我国公车制度不适应经济转型时期的政府工作的需要。我国的公车制度带有浓厚的计划经济色彩，而随着改革开放的不断深入，我国经济得到快速发展，政府职能不断扩展，人民生活水平不断提高，主人翁意识不断增强，对政府工作的要求也不断提高，要求政府高效率低成本地提供公共服务。政府为满足公共需要，树立政府新形象，必须进行制度改革。而据调查，在现有的公车制度下，国家财政负担所有的用车成本，并且政府行使调度公车的权力，显然这一项成本十分巨大。到了20世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3000亿元。④而这在当年，人民币3000亿是我国军费开支的3倍，相当于当年地方财政收入的一半以上，比当年全国教育经费、医疗卫生经费和科学经费的总和还要多出600个亿。⑤因此，难以说这种公车制度具有可观的经济效益。国家很少甚至没有考虑制度的经济效益，而更多考虑的是政府的政治职能。所以作为制度改革的重要内容，必须对公车制度进行改革。

　　三、我国现行公车制度改革中存在的问题及原因

　　（一）我国现行公车制度改革中存在的问题。

　　首先，难以防止出现政府自利行为。⑥一方面，公车制度改革过程中，出现许多过剩的公车车辆，处置过程中，必须保证避免资源浪费和国有资产的流失。许多地方政府采取的是拍卖方式。这就存在是否能够保证价值评估的有效性与真实性的难题，在不会导致国有资产的流失的基础上真正的实现车辆的价值。⑦而同时，公车被拍卖的所得归属于谁？是否会引起另一方面的部门利益腐败呢？这是个惹起极大争议的话题。另一方面，交通费用本就是办公经费的一部分，纳入了部门的开支项目中。进行公车制度改革之后，这一部分支出如何保证能够正常使用是个十分棘手的问题。

　　其次，交通补贴过程中出现新的问题。诸多地方政府采取交通补贴的方式进行公车制度改革，这实质产生一项新的财政支出。这项财政支出如何运转，补贴的标准及方式等，各地政府不尽相同，但必然是属于税收支出，导致有些地方出现“公车制度改革越改支出越多”的状况。

　　再次，很多地方政府采取私车公用的方式进行改革。但是公车处理之后，将会对公务人员执行特殊或保密公务产生一定的影响，这就必然需要因时而定、因事而定，引起公车配置主体及使用范围的规范的问题。

　　然后，巨大的监督成本问题。⑧公车制度改革进行的好坏缺少不了监督机制的作用，不管是政府的监督机构运行还是鼓励公众进行监督，必然产生相应的监督成本。并且这是依靠行政力量进行的调控，发挥的作用有限，这就必须对其进行合理的改革，同时可以考虑适时引入市场调节机制。

　　最后，如何妥善安置司勤人员的问题。⑨公车减少或者消除，必然导致巨大的司勤人员群体面临失业的难题。如何安置这一群体是公车制度改革过程中不容忽视的方面，关系着改革能否平稳的进行下去。

　　（二）目前我国公车制度改革问题的原因分析。

　　总体来说，各地政府的公车制度改革仍然在不断深入进行，但都为何难以持久推进呢？笔者认为，我国公车制度改革难以持久推进，解决持续存在的问题的根本原因在于现有的公车制度改革都没有触动到旧的公车制度。

　　1.政策不明确，改革没有统一的标准。

　　在我国公车制度改革走过的18个年头中，政府未曾出台明确的公车制度改革的指导意见与原则，各地方政府只是出于对本级政府形象改革、财政改革等需要进行各自的分散的公车制度改革。这种状况会造成一定的后果：导致一些地区和部门的公车制度改革在模式、管理、范围以及补贴标准等方面存在较大的差异性；这给国家对公车统一监管造成了极大的不便；而对于那些没有进行公车货币化改革的地区和部门，则会因为没有政策可依或者政策的操作难度大而推迟或拒绝进行公车制度改革。

　　2.改革缺乏相应的法律依据。

　　我国公车数量从上世纪80年代开始失控，然而一直未有针对公车制度管理的法规与文件的充实与完善，只在1994年与1999年出台了两个非常简单的管理规定。在2003年10月，公车制度改革作为一项内容，在十六届三中全会上正式提出的改革在领导干部职务消费的要求中体现出来。⑩但这些原则性的规定并不能把公车制度改革提到法律层面上来，权威性不够。与此同时，地方政府的改革方法都是有政府自行提出并执行的，交通补贴的发放、公车车辆的处置等各项问题都是没有法律根据的，缺乏公信力。这就不可避免的造成了公车制度改革的无序性与反复性。

　　3.改革目标与原则的定位不完善。

　　公车制度改革应是权力规范和限制的过程。公车制度改革的关键在权而不在公车，破解公车制度改革的坚冰也绝非形式上的改变，而是需要公车权力的回归，这是公车制度改革的根本目标。公务用车作为国家公务人员为更好的维护社会公利、服务公众而拥有的权力，应由权利的存在而存在。但事实上却是公务车被权力滥用与寻租，甚至本应是让滥用公车、借公车牟利的权力回归到正道上来，公车制度改革也因为公务人员行使权利的肆无忌惮和公众监督权利的噤若寒蝉而一次次受到公务人员权力的侵蚀，在权力的扭曲中离预期的提高行政效率之愿渐行渐远。现行的多数地方政府的公车制度改革，仅是为了节约地方政府开支，改革目标过于简单。在进行发放补贴的诸多地方政府开支确实可以减少三成，但是据披露有些地方政府的书记的交通补贴竟高达7-8万元，这样改革减少的财政支出又转入了私人囊中，扭曲了公车制度改革的最初目标。

　　同时，公车制度改革的原则应该是将隐形的福利公开化，便于公众监督，同时在利益调整中重视平衡利益格局中的每个组成部分，处理好各利益群体的关系。然而，现行的公车制度改革中，多数是从政府利益出发，难以有效脱离政府作为“理性经济人”参与政策制定与执行的影响。这就使得公车制度改革不仅未能解决旧的矛盾，反而出现了新的矛盾，而广为群众和舆论诟病。

　　4.相关制度不配套，改革未触及传统的供给制模式。

　　由于根源上我国的公车制度仍然是供给制形式，仅仅通过些许的政策改革而不进行体制改革和制度创新，想克服公车使用上的各种弊端，难度很大，而且需要付出很高的行政成本。很多时候，政府谋划了很多很好的制度，但是难以产生想象中的效果，这是由于未能充分发挥公众的监督作用，跟公众沟通合作好。公车制度改革是一项系统工程，需要各方面制度规范的支撑，需要进行全方位的改革，而不能仅仅依靠公车使用上的几项规定，这是完全发挥不了作用的。

　　5.信息不公开、宣传不到位，公务人员与公众认识程度不足。

　　绝对的权力必然导致绝对的腐败，而以公共权力为依托的职务消费行为，具有一定的寻租机会。在行使公共权力的时候，由于缺乏有效的监督和约束机制，政府受其自身的自利性的促使，会追求自身利益的最大化。合理的自利性是政府行为的有效激励，而过分追求自身利益，则会损害到公共利益。在公车使用中，违规购车、超标配车、公车私用等种种问题就是政府部门超出公共性的自利性的突出表现。

　　要改变这种状态，必须是政府官员自身思想的提升以及公众的主人翁意识的加强。现实是，由于公车制度改革过程中改革信息不够公开，制度规范宣传也不到位，公务人员与公众都难以认识到自身角色的重要，使得再好的制度规范都难以发挥有效的作用。

　　四、基于制度层面的公车制度改革的思路

　　（一）公车制度的制定上做到公正合理明确。

　　公车制度制定上，要区别对待。一方面应做到因地制宜，区别不同地区发展状况，循序渐进地推进。制定制度时，应充分考虑当地的经济发展水平和现行公车管理基础，根据实际需要与不同情况制订改革方案和推进措施。切不可搞“一刀切”，任何脱离了实际情况的公车制度改革都注定难以坚持下去。另一方面，应针对地区、部门、岗位以及工作需要的不同，合理确定车改范围及对象。有条件实施公车制度改革的地区和部门，除省部级正职以上领导继续维持现行的专车制度，以及机要、执法等特殊部门继续保留公车外，一般均应纳入公车改革范围。相关部门机关可自愿参加改革或维持现行用车制度。在公车制度改革的过渡时期内，必须注意区别对待的问题。

　　同时要注意明确核定交通补贴标准。交通补贴标准的制定应从实际出发，量力而行，处理好公平与效率的关系，必须做到：与当地经济发展状况、财政承受能力和居民收入水平相适应；与职务级别、岗位性质和实际工作量挂钩；与工资制度改革以及规范津补贴等财政政策相衔接；月补贴标准一般以乘坐出租车办理公务支出的最高额度为限。

　　（二）加强相关立法，为公车制度改革提供法律依据。

　　政府行政管理职能与方式的转变，就是从“人治”走向“法治”的过程。法律是一切改革进行的根本约束。公车制度改革也不例外，不可缺少法例规范的指导与制约。只有注重程序与内容的合法性，才能在改革过程中掌握主动权，才能真正做到合法、合理、公正地进行。立法应在参考国外相关做法的基础上充分结合中国的实际情况。在立法过程中应该注意法律法规的合理性和可行性。为了提高其权威性，立法工作应该在全国范围内公开、民主地征集各方建议的基础上，由全国人大及其常委会负责，而具体方案的制定则由财政部门牵头，提高其权威性。立法内容应当在吸取国外经验的基础上充分考虑中国国情，以详细科学的法律规范的形式颁布，这样具有可操作性和合法性。尤其是在对违法行为进行惩罚时，规定必须明确而具体，以避免领导更换而使得改革反复、无效。

　　（三）明确公车制度改革的目标与公车制度制定的原则。

　　公车制度改革的目标应该是以刚性的财政预算对公车制度改革进行约束，核心思想在于扩大民众的自由，而限制领导干部和政府机构利用职权，超越工作需要在公车使用上的特权，让公共权力重新归于公众手中，使公众能够参与监督权力的运行，从而赋予给公务人员的权利的使用。在根本上，公车问题是个财政管理体制的问题。公车从何而来？购置和维护公车的费用从何而来？超编制、超标准配备使用轿车的钱从何而来？公车私用产生的费用如何报销？

　　这些钱既不是天上掉下来的，也不是官员自掏腰包的，都是公共财政出的钱。将公车管理纳入公共财政体制下以预算管理实现总量控制，这其实在公车采购与使用这些环节上就产生了约束作用，方便之后逐步推进降低成本、提高效率、减少开支的公车制度改革，达到强化政府的政治职能，提高政府管理公共事务的水平，最终使公共权力落于实处，真正实现为民服务。

　　公车制度制定的原则在于兼顾效率与公平，即既要保证政府部门的用车，提高政府机关的绩效，又要在社会范围内保证社会资源分配的公平。同时在效率和公平之中，要在保证效率的大前提下，遵循公平、公正、公开原则。公平，是指改革后被调整主体的利益尽可能地达到平衡，有利于遏制公车私用管理的漏洞，促进交通资源分配更加公平合理；公正，是指整个改革过程中，步骤和程序要做到公正，能够提高履行公务活动的办事效率，公开是指改革的内容要公之于众，主动接受民众的监督。

　　（四）完善相关配套制度，改革传统的供给制模式。

　　进行配套的公共财政制度改革。公共选择理论认为，政府部门的支出源于税收等公共资金，由于这种资金缺乏明确的利益主体，没有产权约束，加上政府行为具有垄断性、非市场性，公务人员往往不考虑成本，只是想追求预算规模最大化。而在我国，一般一把手亲自掌管公车消费等职务消费的审批权，或者由分管财务的领导行使，类似的操作既不公开也不规范。这难以对一把手及经办人进行监督。因此，要解决公车问题，推进公共财政制度改革来解决公车问题，势在必行。公车制度改革应当进入政府财政预算，接受内部和外部的监督，从事前、事中和事后三个阶段抓好管理，以促进勤俭节约、高效廉洁政风的树立。

　　同时基于现有公车制度改革，来优化改革方案。现有的公车制度改革，尽管饱受诟病，也有其作用所在。立足现行改革方案，进行优化：（1）公车总量规定和配备上，坚持1994年规定：省部级以下官员全部取消专车，只有公务用车；数量上还是要有一定的保留，可按照当地经济发展水平制定并由人大批准控制；（2）大规模用车社会化，由政府向租车公司公开招标、租用以及保养，司勤人员安排参照国企人员分流办法，财务独立进行结算；（3）学习国外经验，电子监控公务用车，监控机构独立于当地政府，直接向上级负责，并公开提供网上查询记录的服务；（4）进行适当的交通补贴，以居住地和单位的距离油耗标准计算补贴标准，公务车仅供解决紧急公务。（5）规范旧车报废和公车购置审批制度。应当严格按照政府采购、审批的程序，以及中央规定的公车配置范围、数量和标准进行配置。在对原有公车进行处置的过程中，应采取公正评估、公平竞价、公开拍卖的规范透明方式，并及时向各级财政上缴拍卖所得的款项，以防止流失国有资产。

　　（五）在公车制度的完善上畅通利益诉求渠道。

　　如果说政府公共权力是一种社会化的公共权力，那么，在市民社会化的基础上，在当今我国公车制度改革的过程中，于政府与社会之间、于社会个体之间以及个体与社会之间便存在着严重的信息不对称。在传统经济学基本假设前提中，重要的一条就是“经济人”拥有完全信息。公车制度改革的最大难处就在于各种利益群体的博弈，公车制度的改革成效也是社会各群体利益博弈的结果。我国目前正处于经济发展的关键期，同时也处于矛盾的尖锐期。随着人民群众民主意识的日益觉醒，各种利益集团追求自身利益诉求的意识不断增强。利益诉求表达渠道畅通无阻，是疏导社会不满情绪的“疏通器”，又是促进社会和谐的“安全网”。

　　因而，要想将公车制度改革有效地彻底地贯彻下去，就必须畅通利益诉求渠道，将信息公开，最终博弈出各方利益均衡发展的结果。各级政府部门要不断适应公车制度改革推进过程中的利益格局发展变化的新形势，不断完善基层民主制度。在公车制度改革的制度完善过程中，要充分发挥听证会制度的作用，保障参与者的广泛代表性与会议程序的高度透明性，从而保障公众的参与权；要树立阳光政府的形象，大胆向民众公开政府的政务信息，让公众及时了解相关的政策制度，保障公众的知情权；要时刻畅通群众诉求渠道，建立健全正常的利益表达机制，让不同利益主体都有充分表达自己意见和建议的平等机会。

　　综上可见，公车改革是一项长期而艰巨的任务，在改革的过程中要保持循序渐进，不能急功近利、朝令夕改，造成改革中的政策反复，这样会使改革中取得的成就前功尽弃，不利于改革的长期稳定。同时我们要从制度层面上认识公车改革的重要性，坚持从制度入手，注意改革目标与原则的准确性、相应的法律依据、配套的制度完善、严格的制度执行与落实规范、开放的制度监督与责任追究等，从各地的车改案例中吸取经验、改进不足，从而制定出适合当地经济发展特点的公车制度改革方案。

　　注释：

　　①王世伟。公共权力腐败的成因及应采取的措施[J].无锡南洋职业技术学院丛，2010（Z1）。

　　②王浩斌。政府公共权力的有效性及其实现途径研究述评[J].唐山职业技术学院学报2008（04）。

　　③王世伟。公共权力腐败的成因及应采取的措施[J].无锡南洋职业技术学院论丛，2010（Z1）。

　　④河北省省直机关事务管理局。河北省实行省直公务用车政府采购[J].中国机关后勤，2000（11）：12-13.

　　⑤中国统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2002.

　　⑥王世伟。公共权力腐败的成因及应采取的措施[J].无锡南洋职业技术学院丛，2010（Z1）。

　　⑦张晓天，吴正合。深化中央国家机关公务用车管理制度改革[J].中国行政管理工作研究，1999（11）。

　　⑧罗大贵，杨红。论公务用车制度改革的动力、成本及路径选择[J].商场现代化，2005（01） .

　　⑨王春。争议中的公车改革[J].共产党员，2010（07）。

　　⑩张天瑞。试论我国现阶段公车改革思路[J]北方经济，2005（10）。

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