教育行政管理创新的关键和策略(续)

　　科学设计组织机构，实现精简协同

　　

　　教育行政部门是政府的一个分支，而其自身又由多个下级部门组成。这些部门可以分为：教育级段管理部门、教育要素管理部门、教育业务管理部门、管理职能部门、机关事务管理部门、行政监督部门。在行政机构之外，还有一些机构实际上对学校具有一定的强制影响力甚至是行政服务职能，包括党务部门、政府督导部门、直属事业单位、挂靠社团等，可以称为广义教育行政部门。

　　

　　以上机构设置存在交叉重叠、人员冗余和协同不足问题。尤其是基层教育行政部门，“麻雀虽小，五脏俱全”。笔者了解到，在某县，各级各类学校只有50余所，而上述部门机构就有近30个，工作人员累计200多人。这些部门在各自的职责范围内开展业务，各管一块，往往形成“上面千条线，下面一根针”现象。

　　

　　推进教育行政管理创新，就需要精简教育行政机构的设置。具体讲，教育行政部门的组织设计可以从以下方面进行尝试。

　　

　　一是加强党政协调。目前教育行政部门党政“一把手”，有的是分开担任，有的是兼任；有的是分开办公，有的是合署办公。无论分合，党、政工作的对象都有重合性，都需要对具体学校和人员进行管理，都需要涉及具体教育事务，因此，不可避免地存在事务交叉。这种交叉主要体现在重大教育事务的决策、干部管理、新闻宣传和思想政治教育几个方面。

　　

　　二是精简副职，合理分工。副职过多是当前教育行政体制中一个突出现象。在管理学上，有一个管理幅度和层级问题。副职过多，必然形成管理幅度过小，领导任务不足，这会导致对下级的越俎代庖，使下级机构的“一把手”变成了虚职。班子分工不合理也是一个常见的技术性问题。比如，A领导分管教研却不管培训，所分管工作不能成为有机整体，造成内部注意力分散，外部协调困难。

　　

　　三是合并机构，增加综合性部门。比如，可以合并中学、小学级段管理部门；加强级段管理部门与业务管理部门、要素管理部门的整合；统筹考虑教育系统行政干部、公务员、校长、教师、支持服务人员等人力资源队伍，依据人力资源管理和专业化理论，设计统一的教育人力资源管理体系；合并统计信息分析和教育政策研究部门；统筹办学条件管理，加强财务、基建、后勤、条装、信息部门的职能协调；探索纪检、监察、审计合署办公。

　　

　　四是理顺督导和行政的关系。在地方层面，教育督导室是政府的派出机构，但往往和教育行政部门一起办公，有的实际上成为教育行政部门的下属部门。在此情况下，督导室的督政职能很难实现，而督学职能又经常和中小学业务管理部门的职能交叉。调整督导和行政的关系，一要明确和强化督导室对下一级政府的督政职能；二；行政业务科室的联合行动，并且以周期性、综合性评估为主，而日常视导和专项评估应交给业务科室承担。

　　

　　五是推进直属事业单位分类改革。直属事业单位实际上是教育行政机构的延伸。应根据教育行政管理和各事业单位支持服务职能相协调的原则，合理界定各事业单位的机构、职能和编制，加强行政机构和直属单位的分工与统筹，探索事业单位分类改革，使一部分成为市场主体，一部分成为公益机构，还有一部分要和行政机构合并。

　　

　　理顺政府间职责权利，完善教育管理体制

　　

　　教育管理体制是整个行政管理体制和政府组织架构的缩影，是指各种教育管理机构的设置以及相互之间的关系。其核心是上下级政府之间以及同级政府各部门之间的“职、责、权、利”分配和协作规则。这里的“职”，是指在政府机构序列中的名称和位置；所谓“责”，是指必须履行的责任、职能，必须完成的任务、目标；而“权”是指权力和强制力；“利”则是指可支配的资源和利益回报。而“协作规则”是指不同政府机构围绕某一政府职能或者政务事项而形成的汇报关系、角色地位、参与程序和争议解决的机制。

　　

　　一个好的管理体制应该具备以下几个特点：首先是职、责、权、利的完整性。即指同一项工作或联系紧密的工作内容要尽可能由相同的部门和人员对整个流程和结果负责。其次是职、责、权、利之间要相对匹配，维持均衡。也就是说，有什么位置就履行什么责任，有什么样的责任就有履行责任所必需的权力、资源和利益。第三是机构工作专业化。即同一机构能够长期稳定地从事类似工作，业务范围紧密相关，能够形成和发挥自己的专长。最后是协调性。即各部门都清楚自己在整体中的定位，彼此职、责、权、利划分清晰，责任环节简明，互相衔接而又不存在交叉重叠和缺漏。

　　

　　显然，良好的管理体制是确保教育行政管理能够运转顺畅、协作一致和高效有序的关键。当前要完善教育管理体制应该抓住以下两个关键。

　　

　　教育经费分担机制。我国教育发展的很多问题最终都可以归结为政府投入不足。而政府投入不足的重要原因之一是各级政府教育投入的责任机制不健全。主要表现是：各级政府经费承担比例以及划分依据不明确；地方政府承担的公共服务支出和自身财力不匹配；对各级政府投入不到位缺少约束手段。不过，当前推进的农村义务教育经费保障机制改革已经规定各级政府按照“分项目、按比例”的原则承担农村义务教育经费，已经实现了教育财政体制的重大的突破。尚需完善的是，要加大中央和省级财政投入力度，明确省以下各级政府经费分担比例和原则，建立各级政府教育投入问责机制。

　　

　　二是规范同级政府各部门之间的人事权和事权。就上下级政府而言，经过多年的改革和放权，人事权和事权划分已经比较明确了，当前迫切需要法定化。

　　

　　目前，主要需要协调同级政府部门之间的人事权和事权划分。在各级地方政府中，教育督导、人事、财政、公安、卫生、食品、物价、监察、审计等行政部门分别从不同的角度经常参与教育系统的指导和管理。各政府部门都从强化自身职能的角度出发，加强了管理参与的力度。比如，随着国家财政体制改革的推进，尤其是国库统一支付、政府采购、校财局管之后，财政部门对教育经费的管理越来越严格和直接；人事部门对教育系统人员编制控制趋严，培训和考试增多，职称评定更加复杂；公安、卫生和食品安全部门加大了对学校的监督检查；监察、审计部门也更关注教育系统的权力监督和反腐倡廉。此外，党委中的组织、宣传部门也深入参与到教育系统的人事、宣传和青少年思想道德教育工作中。

　　

　　以上管理都对教育系统内部运行产生直接的强制影响。从正面讲，它们使教育系统活动更加规范有序，获得更大的支持保障；而从负面讲，它们是“九龙治水，多头管理”，容易干涉教育自主性，影响教育的正常运转，和教育行政管理职权产生交叉、摩擦。

　　

　　规范同级政府各部门之间的人事权和事权，应该遵守以下原则：

　　

　　精简高效原则。任何部门参与教育系统的管理，都不应该就事论事，而应该以能否产生实际效果为出发点，设计和实施管理活动，并尽可能精简次数和手续。对于那些不能产生实效，反而增加教育系统负担的活动、举措，要坚决停止、撤销。

　　

　　共同参与原则。应充分吸收各方的意见，尊重各方的权力，协商一致，避免拥权自重，尽可能开展联合执法、联合检查和联合行动。比如，各地纷纷成立的教育经费结算中心，就可以采取财政和教育联合设立、共同参与、共同决策的机制，争取在经费决策之前，在学校、教育部门和财政部门之间达成一致。

　　

　　制度化原则。对涉及各方的政务事项，应在协商的基础上，对各方的参与角色、程序和要达到的目标进行明确的规定，做到文本化、制度化。建立彼此之间的协调沟通机制。比如，可以在各部门之间建立委员会，对有关问题要及时提请上一级领导商议、协调。对各种教育行政行为及时地进行合法性和有效性审查，对于那些可有可无以及对教育运行造成负面干扰的行政举措，要及时进行制止，并由上级政府给予批评。

　　

　　加强学校协作，促进区域教育整体化

　　

　　构建完善的教育体系是政府的重要教育职能。而所谓教育体系，可以看作是各种各样的教育机构互相联系形成的有机系统。该系统内部有分工、合作，也有竞争，各自为一部分人提供特定的教育内容，但都服务于系统整体的目标，综合在一起，就是为当地居民提供充分、公平和良好的教育。一个行政辖区内的学校或者教育机构，如果不能互相合作，而是各谋出路，恶性竞争，必然会破坏教育的系统生态，降低系统的运行效率，最终危害教育价值目标的实现。

　　

　　在很长时间里，同一辖区的学校都服务于区域教育的公共利益，是互通有无、携手共进的“兄弟关系”。但经过20多年的教育体制改革以及受市场经济体制的影响，校际关系已发生了变化，日益成为一种“此消彼长”的竞争关系。

　　

　　学校不均衡发展和学校竞争之间是互为因果的。笔者看到很多地区好的学校高中办初中、初中办小学，一校多址，学校办校，自成一体。由于生源过多和规模过大，班级规模一超再超，生均资源严重不足，而自身日益官僚化和科层化。而薄弱学校设备闲置，师资力量不足，学校片区的学生不得不四处求人，辗转求学。

　　

　　显然，这是一种不合理的教育秩序、不和谐的系统生态，教育中的诸多问题皆由此产生。因此，加强学校合作，促进区域教育整体化，是解决当前教育所存在的问题，促进教育行政管理创新的重要途径。

　　

　　加强学校合作，促进区域教育整体化首先要放弃非均衡的发展思路。许多研究表明，学校之间的不均衡主要是由政府重点扶植政策形成的。当前的思路应该转换到促进区域教育的整体均衡发展上来。为此，要全面分析区域教育的供求关系，系统规划。根据人口布局科学规划学校布局，合理界定学校办学层次、办学定位和服务区域。要统筹兼顾，采取投入倾斜手段，在继续保强的同时重点扶弱，做到不让一所学校掉队，不让一个校长掉队，不让一个教师掉队，不让一个学生掉队。

　　

　　其次，要约束学校不合理竞争，促进学校帮扶合作。应加强对学校监管力度，防止学校的非理性扩张和越位，严格规范学校招生范围、规模、标准、程序以及其他办学行为，禁止学校抢挖生源和师资。另一方面，要通过行政命令或者政策激励，促进学校开展结对合作、城乡互助，促进学校开放优质课程资源和教育设施设备、实施联合教研和培训、实行校长和教师的跨校支援、学校师资互用制度。应该说，一区域之内的公办学校，都是公共教育资源，都应该向全体居民和政府负责，因此，必须树立区域教育一盘棋的观点，在必要时，政府可以进行统一调度。

　　

　　第三，建设区域性的公共服务体系。对区域内所有学校、学生和教师都需要的支持服务，可由政府出面组建区域性的服务中心和资源平台，充分发挥规模经济的作用。可以通过信息网络，建立全区域共享的教学资源共享平台；可以组建各种区域性服务中心，为全区域学校提供校车、安全、物业、法律和学生咨询服务。当然，其前提是有学校和公众的参与，防止搞成教育行政部门的垄断企业。

　　

　　最后，可以组建次级学区或者学校“集团”可按照空间划分和强弱搭配的原则，将若干所学校组成一个团队，在这些学校之间开展互帮互助、资源共享甚至是联合办学。当前我国区县教育行政部门管理的学校普遍数量较大，管理幅度过宽。建立次级学区或者学校“集团”，有利于减少教育行政部门的工作量，加强集团内学校的协作。北京市东城区教育委员会在这方面做过尝试。他们按照空间分布，将下属各个公立学校划分为五个学区，每个学区成立“学区协作组织”，由各学校校长任委员并轮流主持。学区内各协作单位成员要在《学区化管理协定》上签字，承诺开放各自的资源，消除资源流动壁垒，完成教委规定的“协作”项目。

　　

　　培育中介组织，扩大社会参与

　　

　　社会(广义)的运行有三种基本机制，即政府的强制性计划机制、市场的平等交易机制、社会（狭义）的志愿性合作机制，这也就是常说的政府、市场、社会“三部门”理论。社会的协调运转都是这三种机制、三个部门各扬所长、共同作用的结果。其中“第三部门”具体由各种非政府和非营利组织的活动体现，这些组织也可以称作“社会中介组织”。形象地讲，这一类组织介于政府和市场之间。

　　

　　而教育中介组织，可以认为是不以营利为目的，介于政府与个人、家庭、公众、学校之间，为社会提供与教育有关服务的非政府公益组织。教育中介组织，大致可以分为以下四种类型：

　　

　　民主管理机构。这一类组织的成员能够按照民主集中制或者投票规则对有关的教育事务进行决策。四川省成都市青羊区推行的学校民主管理委员会就是这样的一种机构。学校民主管理委员会由政府、教师、家长、社区人士、学生等代表组成，对校长的选聘以及其他一些学校事务具有决定权。除了这种面向教育机构的、综合性的民主管理组织，还有针对单项教育事务成立的民主管理组织，比如教材审定委员会、教育经费拨款委员会、评价认证委员会等。

　　

　　决策咨询机构。这是围绕政府、学校决策开展研究、提供建议的机构。他们不具有决策权，但是能够通过调查研究、政策建议影响决策，为决策服务。一般所说的智囊团、思想库就是这样的机构。决策咨询机构一般有常设的，也有针对具体任务成立的临时委员会。国家教育发展研究中心和香港教育统筹委员会就是非常典型的教育决策咨询机构。目前，各级地方教育行政部门中专门的教育咨询机构还非常缺乏，决策咨询任务一般以“研究课题”的形式委托给研究机构、大学和社会有关研究人员。但由于承担人并不一定擅长决策和政策研究，其所提供的方案往往不具有全面性、针对性和操作性。

　　

　　协商议事机构。这一类机构主要由对教育有一定影响力的人组成。他们的讨论、建议一般不直接为具体决策服务，而是宽泛地反映个人看法、教育问题和社会信息。比如，有些地方成立的学校民主议事会、家长委员会、专家顾问委员会就是这样的机构。他们可以讨论协调学校和教育事务，但不具有决策权。协商议事机构可以在集中民智、反映民意、协调社会关系方面发挥很好的作用。

　　

　　群众团体。主要指由教育工作者组成的协会，如工会、校长协会、教师协会、教育局长联谊会等。群众团体对于其成员的自我发展、自我管理具有强大的支持作用。教师专业化和校长专业化理论认为，专业团体是促进其成员专业化发展的重要条件。比如，美国的中学校长协会和小学校长协会各自拥有数万成员，他们经常开展政策研究、出版图书、组织培训、制定校长职业标准活动，已经成为美国教育政策制定的重要参与者和促进校长发展的重要渠道。教育学术团体是教育群众团体的重要部分，一般由专门的教育研究人员组成，以交流学术思想、发展学术研究为主要目的，如各种教育学会、学校管理研究会等。

　　

　　各种教育中介组织是积聚社会资源、营造有利的社会环境、集中民智民力、加强教育与政府和社会合作、实现教育民主化和科学化的重要渠道，在教育管理和发展中扮演着非常重要的角色。

　　

　　但是，我国的教育中介组织发育还非常不健全。各种组织数量少、政府背景浓厚、法定权利和职能有限、自身专业性不强、内部凝聚力不高，难以发挥教育中“第三部门”的作用。因此，大胆培育教育中介组织，赋予他们一定的教育管理职能，尤其是在专业性较强、具有战略性和长远性、利益关系比较复杂的教育管理事项上积极吸收他们的参与，对于转变政府职能，建立精简高效、民主科学、各种关系和谐的教育行政体制具有战略性的意义。

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