从基本公共服务均等化看城乡一体化的推进

论文导读:：城乡一体化本质上要求增强农民自身发展的能力，增加享受发展成果的机会。现实情况却是，城乡基本公共服务的非均等化抑制了农民权益的保护，导致城乡收入差距日益扩大，对城乡一体化的进程造成了很大的障碍。造成基本公共服务非均等化的原因在于公共财政的非均等化和城乡二元的公共服务制度。因此，以“十二五”规划为契机，从基本公共服务均等化与城乡一体化的关系为出发点，对公共财政均等化和城乡统一的公共服务制度进行分析，对于促进社会公平公正、统筹城乡发展具有重要的现实意义。
论文关键词：“十二五”，城乡一体化，基本公共服务均等化

　　“十二五”时期，我国的突出矛盾主要会表现为：全社会公共需求全面快速增长，而公共服务不到位、基本公共产品短缺，尤其体现在农村地区。从08年金融危机以来，政府从扩大内需、稳定宏观经济出发，出台了一系列的政策，重点是希望以城乡基本公共服务均等化为重点推进城乡一体化建设。经过相关部门积极的探索实践，新农村建设取得了可喜的成绩，但城乡二元格局没有得到实质性的改变，主要表现为农村基本公共服务不到位。从我国经济社会发展的客观趋势和现实需求来看，“十二五”将是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。因此，以基本公共服务均等化为切入点，分析“十二五”城乡一体化的发展机遇与挑战，显得十分必要。
　　一、基本公共服务均等化与城乡一体化的关系
　　首先，基本公共服务均等化是城乡一体化的关键。基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。^[1](P60-73)城乡一体化是指城乡人口、技术、资源等要素之间的融合，逐步实现城乡之间在政治、经济、文化、社会和生态上的协调发展。^[2]城乡一体化本质上要求增强农民自身发展的能力，增加享受发展成果的机会。基本公共服务均等化的基本目标是赋予城乡居民同等的发展权，是缩小城乡收入差距的关键，它要求政府保障公民的基本权利，提供给城乡之间、区域之间、不同社会群体之间大致均等的公共服务。其要解决的是基本人权问题，包括生存权、发展权、健康权、受教育权等。我国现实的情况是以义务教育、社会保障和基本医疗为核心的基本公共服务仍没能实现均等化提供，严重影响了农民自身发展的能力与享受发展成果的机会。中国社科院在2010年4月20日发布的年度绿皮书预测，2010年城乡居民收入比率将进一步扩大至3.35:1。^[3]这将是1985年以来第二个城乡差距最大的年份，若把义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务考虑在内，城乡居民人均收入差距会高出6倍。据此，可以估算基本公共服务非均等化对城乡收入差距的影响度大概有30%~40%左右。因此，“十二五”时期实施城乡一体化战略的关键在于继续深化基本公共服务均等化，以此保障城乡居民同等的发展权、缩小城乡收入差距。
　　其次，城乡一体化客观要求基本公共服务均等化。城乡一体化的目标是消除城乡二元结构的体制障碍，实现基本公共服务均等化，最终实现城乡经济社会的一体化。它是一种状态与过程，需要在社会物质文明、精神文明与政治文明高度发展的基础上，城乡之间的本质差别逐渐消失、最终融为一体。城乡二元结构遗留的深层次矛盾这决定了城市和乡村之间逐步融合是一个漫长过程。“十二五”时期国家城乡一体化战略将继续面临“经济发展越快，城乡差距越大”的难题。这也给我们敲了警钟：经济发展不能阻止城乡差距扩大的趋势，从维护农民的基本法定权利入手，增强农民享受发展成果的能力才是根本之策。保障农民的法定权利客观上需要建立城乡一体的户籍管理制度、社会保障制度、劳动就业制度、土地流转制度、公共财政制度。城乡一体化面临的主要障碍在于农村的基本公共服务不到位，而基本公共服务均等化的实质就是政府为确保全体公民能无社会差别地享有基本公共服务而制定的公平公正的惠民政策和措施，旨在建立起城乡一体的公共财政制度、公共服务制度“十二五”，缩小民生差距、发展差距和贫富差距。因此，城乡一体化进程需要以基本公共服务均等化作为基础。我国实现城乡一体化有三个基本目标^{[4](P143-145)}：一是生产力水平趋同；二是平等的社会地位和政治权力；三是大致相同的基本公共服务。可见，基本公共服务均等化是城乡一体化发展的一大突破点，是其客观要求论文提纲格式。
　　从上述对基本公共服务均等化与城乡一体化关系的分析可以得出结论：“十二五”时期是城乡一体化取得突破性进展的关键时期，政策取向应从基本公共服务均等化入手，完善公共财政体系、建立城乡统一的公共服务制度，以保障城乡居民的平等权利，从根本上缩小城乡差距。
　　二、完善公共财政体系
　　 （一）公共服务与公共财政的关系
　　城乡一体化的关键在于实现基本公共服务均等化，而公共财政是政府全面履行公共服务职能的物质基础、体制保障和政策手段。因此，公共财政在城乡一体化进程中承担着重要责任。^[5](p63-65)公共服务与公共财政的关系可以通过图1表现出来：
　　
　　图1 公共服务与公共财政的关系
　　由上图可以看出，公共服务作为公共产品的一部分，主要是由政府部门来提供的，而政府部门主要就是依靠公共财政来实现的。可见，公共财政对于实现公共服务均等化的重要性，公共服务均等化涉及到几乎所有政府部门，但公共财政是公共服务最重要的物质基础，比其他政府部门承担更多的职责。
　　 （二）完善公共财政体系
　　 长期以来，公共服务非均等化的一个重要原因就是我国公共财政体系不完善，表现为缺乏足够的财力支持、不合理的财政支出分配。由于城市社会事业的发展给各级政府造成了很大的财政压力，导致了国家、地方财政对农村社会事业社会事业的投入严重不足。因此，借助“十二五”规划的契机，实现城乡基本公共服务均等化，推进城乡一体化进程，应把完善公共财政体系作为政策取向之一。完善公共财政体系的主要对象是公共财政收入、公共财政支出，还包括转移支付。
　　首先，对称分配的公共财政收入制度。目前，我国公共财政收入存在明显的非对称性：即地方财政在公共财政中占的比重不够，不能有效提供公民需求的公共服务。这给城乡一体化进程造成了极大障碍。我国地方政府的财政收入主要来源于营业税、增值税（75%上交）、企业所得税（60%上交）、城市维护建设税、契税等。地方财政收入的大部分上缴给了中央财政，地方政府的财政分配比重明显偏低。此外，导致基本公共服务均等化，阻碍城乡一体化发展进程的另一关键因素是城镇公共服务的财政资金主要靠政府投资，而农村主要靠自己投资。虽然2001年开始，我国基本公共服务投入实行了“地方负责、分级管理、以县为主”的体制，但很多中西部落后县的财政实力十分薄弱，对农村义务教育、医疗卫生、社会保障的投入自然就很难达到标准，缩小城乡差距无法得到实质性突破。因此，“十二五”时期财政收入政策取向应根据不同地区的经济发展水平，赋予地方更多的财政自主权，合理划分各级政府的资金分担比例，提高地方财力增量的分配比重。尤其对县乡财政越困难的落后地区更加重视提高其财政收入分配比重，以缩小区域差距，为城乡一体化提供物质基础。
　　其次，动态增进的公共财政支出制度。当前，我国公共服务支出占GDP和财政总支出的比重很低，满足不了公民的公共服务需求。“十一五”期间，尽管中央政府和各级地方政府在以义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出呈增长趋势，但其增幅没有与GDP和财政收入的增幅同步，没有形成稳定可靠的物质保障和动态增进机制。推进公共财政均等化应把合理划分各级政府的基本公共服务的支出职责，使财权与事权匹配作为突破口。因为明确了各级政府职责以后，就可以减小政府预算的不确定性，使利民政策落到实处。此外，公共财政支出均等化应去除“格式化”服务清单的方式。^[6]不同区域、民族在偏好与实际方面有很大差别，应以建立以公共服务的消费需求为导向的公共财支出模式。因此，“十二五”时期财政支出政策应实行公共财政支出均等化，建立动态增进机制，为基本公共服务均等化提供物质基础，以推动城乡一体化进程。
　　再次，均等化的转移支付框架。转移支付是解决基本公共服务均等化最重要的财政手段。^[7]从“十一五”规划实施中可以看出，我国的专项转移支付力度远大于一般转移支付力度，导致转移支付的非均等化。专项转移支付容易导致项目的重复投入，导致资金浪费，而地方政府只有执行的权力，有苦难诉。实践证明，均等化的转移支付力度可以降低基尼系数，保障社会的公平公正，缩小城乡社会保障水平的差距。因此，“十二五”时期建立转移支付均等化制度应允许地方政府根据实际情况自行选择，自主使用转移支付资金，这样对地方政府推进公共服务均等化有一定的激励作用。尤其应注重省级政府在均等化转移支付框架中扮演的角色，赋予其充分的财政转移支付权力，促进建立适合本省实际情况的转移支付体系，以保障民生，促进城乡一体化发展。
　　三、城乡统一的公共服务制度
　　陆学艺教授指出：迄今为止，中国的公共资源和公共服务配置向城市过度倾斜、城市剥夺农村的基本格局不但没有改变，反而有所加剧，城乡居民的基本权利和权力严重不对称。^[8]数据显示，城乡二元公共服务制度导致国家用于农业的财政投入占总支出比重，基本上处于持续下降的趋势，用于农村救济的财政支出占全国福利救济财政支出的比重下降的程度更大。可见“十二五”，城乡二元的公共服务制度，导致城乡基本公共服务的非均等化，严重阻碍了城乡一体化进程。因此，“十二五”时期建立统一的城乡公共服务制度应把重点放在农村公共服务体系上。由于城乡经济社会发展水平的巨大差异，在短期内很难实现城乡基本公共服务的绝对均等化、城乡经济社会一体化的格局，但制度应当统一。由于公共服务主要涉及到义务教育、医疗、农民工几个方面，因此，“十二五”时期建立城乡统一的公共服务制度应从以下几方面入手：
　　

　　（一）建立健全农村义务教育制度。
　　“十二五”时期的义务教育制度应在全面落实九年义务教育的基础上，引导和促进有条件的地区实行十二年义务教育，合理整合公共教育资源，确保所有义务教育对象能同等享受免费义务教育，实现教育全面公平。城乡义务教育的主要差距是办学质量，突出反映在农村义务教育经费投入力度、师资水平的不足与紧缺。因此，实现公共服务均等化，推进城乡一体化进程，应改革以往的城镇倾向的义务教育制度，把教育重心真正转向农村，深化推进以落实教育经费保障机制为重点，提升师资水平为基础的农村义务教育制度改革。
　　教育经费方面，应根据各区域的实际经济社会发展状况，明确各级政府在农村义务教育的供给责任。中央和省级政府应加大对县乡的经费投入，以逐步缩小城乡义务教育办学条件提供物质基础。尤其是中西部的落后地区，学生的义务教育阶段的所有学杂费应作为中央和省级财政支出的一部分，把过去以县负责的制度改变为以省为主、中央补贴为辅的制度。
　　师资水平方面，应以改善乡村教师待遇为出发点，出台一些优惠政策，鼓励有志青年积极投身乡村教育事业。最近几年，农村教师学历整体水平与城镇差距有所减小，但经验丰富的高职称教师的差距却逐步扩大。造成这种现象的主要是诱因是，很多刚毕业的大学生投身农村教育事业后，经过几年的磨砺后就转去更高层次、环境更好的学校，真正愿意一直投身农村教育的经验丰富的高职称老师很少。因此，应以保证农村学校教师队伍为重点，将乡村教师的津贴纳入财政预算，改善教师待遇，同时应加强学校的基础设施建设，吸引更多的优秀教师投身农村教育事业。
　　（二）建立健全农村医疗卫生救助制度。
　　农村居民看病难、医疗条件差是农村医疗制度要重点解决的难题。首先，从医疗卫生支出来看，我国2008年政府医疗卫生预算支出为2757.04亿元，占医疗卫生总费用的比重为12%，仅为低收入国家的70%（低收入国家医疗卫生支出占GDP比重一般在18%），占GDP比重仅为8.5‰。^[9]以此可以看出，我国的卫生支出中，绝大部分是由居民和社会承担的，政府的供给量和比重明显不足。其次，从社会统筹性基本医疗保险的比例来看，2008年城市为50.1%，小城镇为25.6%，农村仅为7.8%，享有社会性统筹性大病医疗保险者的比例，城市为39.8%，小城镇为7.3%，农村仅为3.3%，城乡差距十分明显。^[10]医疗卫生支出对农民的负担偏重，农村居民人均纯收入不足城镇居民人均可支配收入的1/3，但农村居民个人承担的医疗卫生支出占其全年消费性支出比重却高于城镇居民，造成农民出现应就诊而未就诊、应住院未住院的比例提高论文提纲格式。
　　 因此，“十二五”时期应全面推行新型农村合作医疗制度。首先，中央和省级部门应逐步增加对县乡医疗的投入比例，以减轻医疗卫生费用给农民带来的沉重负担。其次，政府应针对农村五保户、特困家庭出台一系列优惠政策，免除其参合费，提高参合率，同时要完善监督机制，做好评审工作，合理确定优惠对象。再次，扩大定点医疗机构数量，增强农民选择参保的余地，客观上要求医疗机构改善服务质量、降低药物价格。最后，加强医疗财政支出的监管，使专项拨款和转移性支付能落到实处。
　　（三）建立健全农民工公共服务制度。
　　城乡基本公共服务的非均等化，集中体现在农民工群体上。农民工在流入地创造财富，是流入地的纳税人，理应受到与当地居民同等的基本公共服务。“十二五”时期建立统一的城乡公共服务制度应把农民工制度的完善放在重要位置，改变“半城市化”现状，推进户籍、土地和公共服务制度的联动改革使农民工市民化。农民工是特定历史阶段的特殊现象，由于受城乡二元户籍制度和公共服务制度的影响，农民工在融入城市面临诸多的问题，如劳动权益得不到有效保护、居住条件差、基本社会保障缺失“十二五”，子女遭受教育制度困境等。因此，“十二五”时期建立健全农民共平等享受城市公共服务制度应从以下几方面入手：
　　首先，完善农民工子女义务教育制度。调查显示，35.95%的农民工认为，他们的子女在流入地就学遭受的最大困难是学费过高；16.15%的农民工认为自己的子女在学校受到歧视。^[11]现行户籍制度导致农民工子女接受流入地义务教育需要缴纳较高金额的借读费和赞助费，致使大多数农民工子女只能选择农民工子弟学校。因此，应完善农民工义务教育制度，平等对待农民工子女就学，取消高额的借读费和赞助费。
　　其次，建立农民工社会保障制度。农民工常年外出打工，流动性大，而我国目前实行城镇与农村二元化的基本社会保障办法，导致农民工处于十分尴尬的位置。农民工既无法享受到相应农村基本社会保障，也很难划入到城镇基本社会保障体系，导致农民工参保的比例很低。国家统计局的调查显示，74.81%的农民工未参加任何保险，农民工的养老、医疗、失业、工伤等保险由单位购买的比例分别只有11.89%、12.61%、8.41%、23.09%。^[12]因此，根据农民工从业的特殊性，工资收入低、流动性大，一部分人将转为城镇居民的特点，应从户籍制度着手，实行低标准进入、渐进式过渡，社会保险关系可以在不同地区间流动，建立农民工社会保障制度。
　　最后，建立农民工就业服务制度。08年金融危机对我国经济实体造成一定影响，导致技术水平不高、以农民工为主要劳动力的中小型出口企业经营困难，迫使大量农民工返乡。这对农民工就业服务制度的建立与完善提出了要求。政府相关部门应拨付专项资金，组织规模性的农民工培训，提升农民工就业技能，增强就业稳定性。国家统计局专项调查显示，尽管有相当一部分农民工参加过职业技能培训，但大多都是临时、短期的岗前培训。因此，应建立农民工就业服务的长效机制，定期对其进行就业培训，以适应经济社会的发展。
　　四、小结
　　 从现实需求和未来发展来看，基本公共服务均等化是推进城乡一体化的关键因素。“十二五”是城乡一体化发展的关键时期，应把基本公共服务均等化作为一项工程来看待。推进城乡一体化进程，应以保障农村基本公共服务为出发点，完善公共财政体系，建立统一的城乡公共服务制度，缩小城乡差距。

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