陕西省土地储备中政府、农民权益得失评价

论文摘要：随着1996年上海等地开始借鉴国外经验，摸索土地储备制度的同时，陕西省各地政府也于2002年前后纷纷建立了专门的土地储备机构并出台了相应的土地储备制度。土地储备制度是政府调控土地和集约化用地的主要手段，制度在实施过程中给相关权益主体造成了一定的利益得失。结合陕西省政府及农民等土地储备权益主体在土地储备过程中公信力和征地补偿权益得失的分析，提出创新土地融资方式和完善土地储备制度，促使政府和农民的权益达到损失最小化和收益最大化。
论文关键词：关,键,词,土地储备,政府权益,农民权益
　　引言
　　土地储备是指政府部门或公共机构依法运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，采用收回、收购、置换、征用等方法取得土地进行开发整理予以储存，并在适当时机将储存的土地投放到市场，以实现城市有序发展，保障公共目标的实现以及合理调控土地市场等目的的一种管理制度。
　　陕西省2005年全省年内新增建设用地9.3万亩，其中占用耕地5.9万亩，占所有新增建设用地的比重为63.4%；2006年全省年内新增建设用地13.9万亩，其中占用耕地9.4万亩，占所有新增建设用地中的67.6%；2007年全省年内新增建设用地8.12万亩，其中占用耕地4.72万亩占所有新增建设用地中的58.15%；2009年上半年省内新增建设用地12.16万亩，其中涉及农用地4.79万亩占所有新增建设用地中的39.39%。且《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》分配给陕西省近期新增建设用地指标（2006-2010年）总量为79.9995万亩，占用农用地指标70.9995万亩，占总量的88.75%；占用耕地指标54万亩，占总量的67.50%；其中，国家下达陕西省2008年新增建设用地11.895万亩，占用农用地指标7.35万亩，占总量的61.79%；占用耕地指标6.00万亩，占总量的50.44%；。这些数据足以说明，我省的储备土地绝大多数来自于农用地或者耕地，所以通过研究土地储备过程中政府、农民的权益得失，从而提出一些措施来极大限度的保障政府和农民的权益。
　　2实施土地储备制度过程中相关主体的权益得失
　　2.1土地储备过程中政府权益得失
　　陕西省土地储备制度的实施贯彻基本服从于我国土地储备制度的贯彻模式。由政府出面进行“统一征用、统一回收、统一储备、统一开发、统一出让、统一管理”的土地储备制度。这种高度集中的土地收储与供应方式将政府的公共管理职能扩展到市场运作层面，成为城市土地市场的“需求者”、“批发商”，使政府成为最大、最主要的土地供需主体，土地储备实施过程中政府的相关权益也有得有失。
　　2.1.1促使土地市场健康发展，增加政府收入加快城市化进程
　　陕西省土地储备制度严格实行“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的政策，从2002年陕西省就建立了专门的土地储备机构，负责全省范围内土地收购储备与运转的实施管理工作。这种运作模式的建立使城市土地的“批发权”牢牢掌握在政府手中。这样政府能够有效杜绝土地隐形市场和灰色交易，提高以招标、拍卖方式出让土地的比例，防止国有土地资产流失促使土地市场健康发展。同时，净地出让政策还通过盘活存量土地、土地前期开发实现土地增值，引发土地储备价值的上涨，使政府取得较多的土地出让金，增加政府土地收益、增加财政收入，为经济体制改革、国有企业改革、社会保障体系改革等提供较为足够的资金，从而更好的加快城市基础设施的建设。
　　如至2006年西安市土地储备中心成立四年来，储备土地14000余亩，其中征用储备12500多亩，收购1500亩。在对储备土地进行前期开发过程中，还综合了城市道路广场建设、基础设施建设、城市拆迁建设、环境综合治理等工程，为贯彻实施国家宏观调控政策、推动西安市城市建设做出了积极的贡献。通过实施土地储备，完成了西咸一体化的经济主动脉——西咸路拓宽改造工程；通过收购储备企业的存量土地，为被收购企业注入发展资金，协助企业成功实施改制和扩大再生产；通过实施大型项目的前期开发，进行基础设施配套建设和环境综合治理工程，不仅有步骤、按计划的落实了城市发展规划，而且极大地带动了周边地区经济发展，为城市建设发挥了积极的推动作用。根据城市化率的计算方法得从2002年至2009年，西安市的城市化率由70.8%提高至74.38%，极大地推动了城市化水平和城市基础设施建设。
　　2.1.2对土地利益的过度追求致使政府的公信力下降
　　政府制定土地储备制度的最初想法是保护有限的国有资产，增加政府对土地一级市场的宏观调控能力，压缩属于暴利行业的房地产开发商的利润，避免出现“泡沫经济”现象等。但当土地的供给来源被政府用行政手段强制性垄断后，在财政分税制和招拍挂制度的共同烘托下，土地的出让价格不断创出新高一次次成为天价的新闻热点。例如，2009年西安市芙蓉南路北侧一块占地127亩的住宅用地最后竞拍楼面地价达到4200元/㎡，成为西安市2009年楼面地价地王。从表面上看，房地产开发商购得天价土地后是这一制度的受害者，但岂不知开发商在土地成本提高之后同时提高了房价来保持原有的利润率或取得同样的超额利润，使房价严重脱离西安全市人均生产总值32351元的承受能力。最终处于房地产产业链最末端的普通百姓面对高昂的房价只能将所有的责任都归于政府的土地储备制度上，引发社会矛盾激化，国民对政府公共管理的公信力下降。
　　2.1.3土地储备制度使政府隐藏着巨大的财政和金融风险
　　目前陕西省各级政府是将储备土地报经有批准权的部门批准后，通过抵押贷款的方式获得储备资金，支付补偿、拆迁、安置、配套等项费用，来完成储备土地的前期开发。

各商业银行认为，土地储备机构作为政府的特殊单位，具有较大的稳定性，金融风险相对较低，各家银行争相来分食这块“蛋糕”，从而使土地储备资金中银行贷款占有较高比例。
　　陕西省各级土地储备机构在完成土地的前期开发后，将储备土地交由政府实施土地出让，出让收入全部上交财政，随后财政核拨储备成本偿还银行贷款。这样不仅延长了贷款时限，增加了利息支出，而且由于储备中心自身没有回款，一旦土地储备机构出现土地积压、投资回收期长、资金周转不灵的状况，将很难再从银行得到贷款，从而大大削弱了储备中心抵御风险的能力。
　　同时银行贷款还有成本较高、风险较高等特点，当地价随市场的波动而变化时，城市土地储备制度的运作也将受市场波动的影响；储备土地较长时间不能卖出，土地出让价格低于预算价格甚至土地收益低于土地储备成本，出现入不敷出的局面时，政府也有可能难以按时偿还银行贷款，由此引发政府面临巨大的财政和金融风险。
　　2.2农民的权益得失
　　在土地储备制度的实施过程中，正在发展中的陕西不得不采用粗放型的土地利用模式大量储备属于使用权属于集体的农用土地，从而使农民成了土地储备制度的直接相关者。土地储备制度的实施使其生产、生活发生了一定变化，也对其相关权益造成了一定的影响。
　　2.2.1土地征用补偿为农民提供了一定的创业基金和教育基金
　　类似于其他省市，陕西省征用农用土地时也需要根据农地年均产值倍数计算，对农地支付补偿费用，例如《咸阳市城市规划区市政建设用地征用土地补偿暂行办法》中规定了征地补偿费得补偿标准。照这种其规定的补偿标准计算，咸阳市政府因城市建设或土地储备要求需要征收农村耕地时，农民得到的征地补偿费为水浇地或耕地4.15万元／亩;园地5.25万元／亩;其他土地为1.6万元／亩。虽然补偿费只有几万块一亩，但征地补偿费的发放为因农产值日益减少而想创业、外出打工的农民提供了创业基金，进而脱贫致富，甚至带动更多的人走上致富之路。另外，偏远、缺乏剩余资金地区的农民可以用所得的土地补偿费使子女有接受继续教育的机会，提高农村地区整体文化水平，使他们摆脱贫困，奔向小康。
　　2.2.2集体土地征用补偿标准低，农民失去生活保障
　　陕南、关中地区天然能源资源稀少，企业制造业也相对落后，只能由农村土地承担农民就业和农村社会保障的双重功能。农村土地不仅为广大农民提供就业机会，而且是农村家庭养老保障的物质基础，是从事非农产业的农村劳动力的失业保障。
　　而土地储备制度中一次性货币补偿的形式只解决了农民的燃煤之急，而没有为失地农民建立相应的就业替代机制，也没有把被征地农民纳入社会保障体系扶助的范畴。许多地方政府在支付低廉的征地补偿费获得土地后，便将农民一推了之。虽然陕西省土地征用补偿费相当于省内1个公务员一两年的工资收入，理论上按省内较高水平府谷县农民人均年生活消费支出1559元计算，1亩土地征用补偿费能够维持一个农民10年左右的基本生活支出，但实际上许多农民在土地征用后，由于原有的生产技能用不上，往往还要转变就业方式、生活方式等付出大量的成本，所以拿到的为数不多的征地补偿款很快就会被花光，随后便成为不同于城市居民的种地无田、就业无岗、社会保障无份的“三无”农民，生活陷入更加贫困的境地。
　　2.2.3土地储备制度的不完善导致失地农民主体性地位缺失
　　由于陕西省土地储备制度尚处于起步阶段，土地征用过程中程序制度本身的不完善，导致征地过程中的透明度不高，主要表现为：第一，征地过程中的暗箱操作问题严重。现行征地制度过分强调政府在征地过程中的强制性，而未能充分考虑土地被征用者尤其是被征地农民的意见，对征与不征、征多少、征来干什么、怎样补偿、怎样安置等均由政府说了算，根本不征求被征地农民的意见。第二，征地过程缺乏群众性。陕西省内许多地方政府往往只是与集体经济组织的领导人协商征地事宜，而没有倾听广大农民的意见，甚至一些农民在完全不知情的情况下，土地就被村组干部出卖了。为了取得所有权属于集体的农用地，政府更是钻法律空子，完全无视农民利益，通过将农民的农村户口变为城市户口、将农村村组改为居委会等方法将农村土地变为使用权属于国家的城市土地，根本不听取农民的意见，完全不考虑农民的长期生活来源，严重的损害了农民的利益，使农民失去永远的生活保障。
　　3改善土地储备制度中利益主体权益损失的措施
　　为了使土地储备制度的各项政策更加完善，土地储备制度实施的更加完美，使政府、农民因此取得最大利益，遭受最少损失，特从创新土地融资方式和完善土地储备制度等方面提出一些建议来保障土地储备制度实施过程中政府、农民之间的权益不被损害。
　　3.1积极创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金
　　陕西省各土地储备机构的启动资金大多来自商业银行的土地使用权抵押贷款，而用以抵押的土地，实际上是没有办理土地使用权证，贷款出现风险时银行无法对抵押物进行处理变现，为政府和银行带来一定的财政和金融风险。

为防止财政风险和金融风险给政府和银行带来的不利影响，省内各级政府应积极创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金，将土地储备过程中的财政风险和金融风险扼杀在摇篮里。
　　同时城市土地储备中心应该是一个非盈利机构，但是它所运作的资金将是巨额的，为了保证储备机构的廉洁性，保证城市土地政策目标体系的完整性，城市政府对于储备资金运作过程应该进行严格的监管。因此，建议建立城市土地基金，城市土地出让资金进入土地基金，土地储备所需资金也从基金中支取。土地基金可以由市财政管理，也可以成立独立的管理机构，专门负责基金的运作。
　　3.2制定合理的征地补偿标准，改革征地补偿形式
　　土地征收补偿标准按照该土地前三年平均产值的倍数来补偿已经远远不能适应市场经济的发展、远远背离了土地即将作为城市土地所反映的真实价值。建议对征用的土地实行“比较完整的经济补偿”，即基本参照土地利用形式改变后的土地价格，在做了必要的扣除以后作为补偿标准，而不是该地作为耕地时前三年的平均产值的倍数。
　　另外，省内政府除采取以现金方式对土地进行一次性补偿以外，还可以根据当地实际情况探索不同的征地补偿办法，来更加全面的保护失地农民的利益。例如为了减少征地农民的经济风险，可以考虑在现行土地所有制框架下，允许他们在农村用地转化为城市用地以后，保留一部分城市用地的使用权，农民取得城市用地的使用权后，可以再严格遵守政府制定的城市发展规划的前提下，通过政府出让的程序，将土地作为投资入股开发。
　　另外，对于土地储备制度实施过程中，失地农民日益增多，大量农民生活水平下降，丧失了长期的生活保障。陕西地区可以根据当地实际情况从根本上改革征地补偿形式解决好失地农民的就业问题。例如，陕北地区作为陕西省能源化工基地需要大量的技工人员，当地可将农民的征地补偿费作为失地农民投资的教育经费对其进行培训、教育从而提高其职业技能和就业能力应聘于当地工厂，享受长期、稳定的收入。陕南、关中地区也同样可将失地农民培训成为高级技工输出到其他人力资源短缺地区，确保失地农民有比较稳定和长效的基本收入，其生活状况不因被征地而下降。
　　3.3完善土地征用程序，赋予被征地农民知情权、参与权
　　为了提高征地过程的透明度，防止土地征用中的腐败行为，应当严格规范土地征用程序。关键是要完善相关的征地程序制度，强化被征地农民参与权和知情权。首先，建立土地征用方案事前公告、听证和审批制度。及地方政府征地应当事先向社会公告征地用途，听取社会各方尤其是被征地农民的意见。其次，建立民主决策制度和征用回转制度。为了保护被征地农民的权益，增强征地过程的群众性，建议参照自治法的规定实行村务、组务公开制度。具体可以规定为：对征地方案的确定和补偿费用的分配及使用，必须经三分之二以上村民或者村民代表同意。
　　4结论
　　土地既是农民的生产资料也是生活保障资料、在市场上又是可以出让的商品，它体现着土地所有者的权益。加强和完善土地储备制度，对于培育公正健全的土地市场，保护所有者利益，促进现城市化建设具有重要意义。土地储备制度促进了土地市场的健康发展，同时也增加了最大、最主要的供需主体——政府的收入，但由于政府在此过程中过度追求土地利益也致使其公信力下降并面临着巨大的财政和金融风险。作为土地储备制度最末端的百姓在土地储备制度中取得了一定的教育资金和创业资金解决了当务之急，但由于不完善的土地储备制度和较低的土地补偿标准也让农民失去了长期生活依托。因此，在实施土地储备制度的过程中，陕西省应结合“丰富的矿产资源集中在人口稀少的陕北地区，而人口密集的关中、陕南地区资源匮乏、轻工制造业相对落后”的事实，采用积极创新土地融资方式、改革土地补偿形式、完善土地征用程序等措施努力建立与当地实际情况相对应的土地储备制度，以提高土地储备运作效率，达到相关权益主体损失最小化和收益最大化的目的。
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