摘要：本文在考察和分析高校构建服务型行政管理体系的理论及实践背景的基础上，对“高校服务型行政管理模式”的内涵与特征进行了探讨，并提出高校构建服务型行政管理体系的基本路径和相关措施。
关键词：高校；服务型；行政管理体系；路径
近年来，“服务行政”研究逐渐成为
学术界的热点问题之一。尤其是自2004年2月21日温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”以来，在全国范围内更是掀起了一场对构建“服务型政府”或“服务型行政管理体系”进行理论研究和实践探索的浪潮。在这一浪潮的推动下，国内高校在探索服务型行政管理模式的道路上也迈出了重要的步伐。
一、高校构建服务型行政管理体系的理论与实践背景
学术界有关“服务行政”和“高校服务型行政管理”的理论探讨、各级政府机构建设“服务型政府”的实践探索以及高校内部管理体制改革的推进，为高校构建服务型行政管理体系提供了重要的理论与实践基础。
1.关于“服务行政”的理论探讨
“服务行政”一词最早见于德国行政法学家厄斯特·福斯多夫（ernstforsthoff）发表于1938年的代表作《当成是服务主体的行政》一文[1]。在国内，“服务行政”思想的提出至少可以追溯到20世纪90年代初。当时，台湾学者陈新民在《公法学札记》一书及其他一些相关文章中对福斯多夫提出的“服务行政”概念进行了介绍与解读[2]。此时，大陆的一些学者也开始意识到建立服务行政的必要性。郭道晖指出，在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府[3]。陶学荣认为，要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要[4]。张成福认为，“管制行政”与“服务行政”的冲突是公共行政与经济社会发展冲突的主要表现之一。在他看来，应当要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体[5]。崔卓兰也提出要将政府的“管理”和“服务”融为一体，树立“管理即是服务”的思维模式[6]。张康之则把历史上的行政分为三种模式:统治行政、管理行政和服务行政[7]。在他看来，人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。马敬仁也明确指出，“服务行政”将是我国政府、企业和社会管理发展的必然趋势[8]。从此，公共行政将走向服务行政逐步成为学术界的共识。自20世纪90年代末期以来，一些学者开始对“服务行政”的内涵与特征进行更深入的探究。沈荣华指出，可以从观念、功能、本质这三维角度来考察服务行政的内涵结构。从观念上讲，服务行政应以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识和责任意识;从功能上讲，服务行政就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者，要以出于公心、服从民意、设身处地为人民着想、努力提高服务质量为己任;从本质上讲，服务行政应以人民为主体，使政府充分发挥社会公共事务的服务性功能[9]。
学者张康之在不同的文章中对服务行政模式的特征做了深入的探讨。在张康之看来，在社会主义公共行政模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度。首先，服务行政是服务本位的行政。服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但服务行政的管理是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的[10]。其次，服务行政是公民本位的行政。服务型政府将彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念，“政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”[11]；第三，服务行政是社会本位的行政，“服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的[11]；第四，服务行政是公正的行政。张康之认为，统治行政中不存在公正，管理行政中的公正也只是一种虚假的公正，而服务行政“要求行政人员的被授权完全用来为行政客体的服务上，不允许行政主体的个人私利渗入其中，整个社会的任何一种力量，任何一个地区，任何一个团体，作为行政客体，都是服务的对象，行政人员平等地对待一切服务对象，所以就能够实现公正行政”[7]。
2.建设服务型政府的实践探索
自20世纪70年代以来，政府行政管理体制改革逐渐成为世界性的热点问题。虽然不同国家在政府改革理念上各有各的侧重点，但提高公众服务质量是各国政府共同追求的改革目标。由管理行政转向服务行政成为21世纪世界各国公共行政改革的重要趋势。在这一趋势的影响下，我国政府也明确提出了构建服务型政府的改革目标。2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中正式提出“建设服务型政府”的目标。2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的报告中，进一步强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，并明确提出要完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。
事实上，在中央提出建设服务型政府之前，部分地方政府就已经开始了构建服务型政府的实践探索。例如，早在2002年初，南京市政府就提出要建设规范透明、廉洁高效的服务型政府。2003年2月，南京市政府颁布了《关于推进服务型政府建设的实施意见》，并从建立民主科学的公共决策机制、推行行政法定化、提高公共服务效能、建立新的社会评价系统等方面着手进行政府管理体制改革[12]。重庆市政府也于2003年8月颁布了《关于建设服务型政府的工作意见》，并从创新行政管理体制、创新行政管理方式、推进行政法治化、建设优良的市场经济环境等方面提出了行政管理体制改革的总体安排。此后，尤其是党中央、国务院明确提出建设服务型政府目标之后，许多地方政府也陆续推出了建设服务型政府的改革措施。构建服务型政府，加强公共服务职能成为我国政府管理模式变革的重要趋势。在这一背景下，提升服务水平也开始成为我国高校行政管理体制改革的重要目标。
3.高校服务型行政管理研究进展
高校行政管理体系作为整个社会行政管理系统的重要组成部分，其管理理念和管理制度必然受到社会行政管理思想变革的深刻影响。有关“服务行政”的理论探讨，为高校服务型行政管理体系研究提供了重要理论基础，而中央和地方政府建设服务型政府目标的提出，则直接推动了高校服务型行政管理体系的研究和探索。
尽管在学术界明确提出“高校服务型行政管理”概念之前，已有部分研究者提出建立服务型人才培养模式、服务型就业指导中心、服务型学生工作模式等设想[13]，但对高校服务型行政管理进行系统思考却是始于2006年。2006年，林则田、曹发军在《实践“三个代表”重要思想努力打造高校服务型机关》一文中提出构建“高校服务型机关”的问题[14]。从文献检索情况来看，这可能是国内首次明确提出建设高校服务型机关。
此后，陆续有学者开始对高校服务型行政管理的涵义与特征进行探讨。黄崴等人将“服务型学校管理”定义为“学校平等地对待师生，关心、尊重和爱护师生，建立学校与教师、学生、家长、社区之间的合作机制，重视师生、家长和社区对学校的决策与管理参与，为师生营造和谐的教育环境，以促使学生身心得到全面发展”，并提出服务型学校管理模式的核心价值是服务本位、平等与尊重、合作与参与[15]。林则田等人认为，高校服务型机关要遵循“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的基本要求[14]。
关于服务型管理体系的建构，不同研究者从不同方面提出了各自的方案。总的来看，主要是从管理理念、管理职能、体制机制、组织结构、管理方式等方面提出相关主张。（1）管理理念方面，林龙海提出要树立以人为本、管理就是服务的观念[16]，代飚认为要树立亲师生、为教学、为服务的理念[17]。（2）管理职能方面，代飚提出要实现从权力型机关向责任型机关转变[17]；林龙海认为要高度重视行政管理中的服务职能，要摒弃行政本位，转而以教学科研为中心[16]。（3）体制机制方面，林龙海认为要简政放权，推进管理重心下移，要实行岗位责任制和问责制[16]；黄崴等人提出要建立参与式、民主化、决策过程规范化和专业化的决策机制[15]。（4）组织结构方面，黄崴认为要形成扁平化组织结构，建立弹性化运行机制，使组织成员职业化[15]。（5）管理方式方面，黄崴提出要改变领导对教师、教师对学生以及学校对家长的管理方式[15]；代飚认为要从封闭式机关转向透明式机关，确保行政活动的公开、公平和公正[17]。
4.服务型行政与高校内部管理体制改革
改革开放以来，我国高校内部管理体制改革经历了试点、全面改革和不断深化三个主要阶段，改革内容主要围绕高校自主权下放、高校后勤社会化改革、人事与分配制度改革、党委领导下的校长负责制的健全与完善、建设现代大学制度等主题而展开[18]。经过30年的发展，高校内部管理体制改革开始呈现出新的发展趋势。其中，加强高校行政部门的服务职能成为改革的重要方向。
首先，提高教育质量要求高校行政部门必须加强为教学和学生服务的职能。自1999年扩招开始，我国高等教育进入了快速发展阶段，高等教育规模迅速扩大，至2007年，我国高等教育毛入学率达到23%。但是，与此同时规模与质量的矛盾日益凸显，提高教育质量开始成为高校发展的重中之重。这就要求高校行政部门必须以提高教育质量为中心，不断强化为教学和学生服务的职能，推动教育教学质量的提高和学生的全面发展。
其次，学术权力的发展要求高校行政部门必须加强自身服务学术研究的职能。政治权力、行政权力与学术权力是高校内部管理中相互制衡的三大基本权力。由于各种各样的原因，政治权力、行政权力一直凌驾于学术权力之上，由此导致的学术决策行政化、学术研究质量下降等问题日益凸显。此外，我国高校普遍开始探索建立现代大学制度，而现代大学制度的一个重要特征便是“教授治学”。因此，学术权力的回归已成为高校内部权力结构变迁的重要趋势。有学者指出，目前高校中学术权力已处于上升态势，今后将形成“品”状组合的权力结构，即学术权力置于顶端，政治权力与行政权力构成底部支撑[18]，因此，学术权力的日益发展无疑要求行政机构必须加强自身服务学术的职能。
第三，高校服务社会功能的凸显要求高校行政部门必须加强为社会服务的职能。国内一些地方政府和高校提出建设“服务型高校”[19]的目标，强调高校要主动承担推动国家及区域经济社会发展的重大使命。高校内部管理体制必须适应学校与其他社会组织联系日益紧密的状况，使内部管理体制更好地适应服务社会的要求。
总之，高等院校所承担的基本功能和我国高等教育所发生的一系列变化都要求高校行政工作必须以“服务”为中心，行政部门应不断强化服务职能，提高自身服务能力和水平。同时，高校实行服务型管理，也是整个社会行政管理思想变革趋势的必然要求。
二、“服务型高校行政管理模式”的内涵与特征
高校构建服务型行政管理体系，首先要准确把握服务型高校行政管理模式的内涵及特点。
1.“服务型高校行政管理模式”的内涵
笔者认为，可以从管理观念、管理职能、管理方式、服务对象等角度考察“服务型高校行政管理模式”的内涵。从管理观念上看，管理者将自身定位在服务者的角色上，普遍树立以人为本的理念，具备较强的服务意识，把为广大师生员工和其他相关利益者服务视为行政机构的基本宗旨；从管理职能上看，为师生员工等相关利益者服务成为行政部门的首要职能，行政机构根据相关需求提供全面而周到的服务，并重视提高服务质量；从管理方式上看，管理部门改变行政命令式的工作方式，尊重广大师生员工和其他相关利益者，重视其需求和意见，以平等的姿态为相关方面提供服务；从服务对象上看，高校承担着人才培养、科学研究和社会服务三大功能，这也就决定了高校行政部门基本的服务对象是学生、教研人员以及与学校合作的相关社会机构，他们的愿望和需求构成了学校行政管理活动的出发点和归结点。
由此，我们认为，高校服务型行政管理指的是高校行政部门以师生员工等相关利益者的需求为导向，以提供优质服务为首要职能，通过完善的服务制度和服务体系为师生员工及其他相关利益者提供高质量服务的一种管理模式。
2.高校服务型行政管理模式的特征
服务型行政管理是一种不同于以往行政模式的新型管理模式，这种管理模式具有如下特征：
服务本位。以“服务”为导向的学校管理模式强调把服务作为核心价值观和行政管理机构的首要职责。坚持“教育以育人为本、以学生为主体，办学以人才为本、以教师为主体”的原则，把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿，为师生的工作、学习和发展提供良好的环境和优质的服务，为相关合作者提供高质量的社会服务。
尊重与平等。服务型高校管理模式倡导并实践尊重与平等的伦理观，尊重每个个体，强调人人平等，努力使管理人员、教师、学生形成一种互相尊重、彼此平等的和谐关系。行政部门在管理决策过程中，充分考虑并积极维护师生员工的合法权益，尊重他们的意愿，努力使人人平等地享有学校发展的成果。
高参与性。服务型行政注重提高相关利益者在学校管理和决策活动中的参与程度，让其广泛参与到学校发展与建设中来。学校决策活动不再仅仅由少数领导干部把持，而是广泛听取教师、学生、家长及其他相关利益者的意见与建议，让其充分参与到决策过程中来。相关利益者代表不仅拥有管理建议权，而且真正享有表决权。
强回应性。服务型高校行政管理体系具有科学有效的沟通回应机制，学校行政部门与师生员工及社会服务对象之间能够保持畅通无阻的有效沟通与交流，行政机构能够及时掌握服务对象的需求、愿望和意见，并及时、主动地作出反应，有效地解决服务对象提出的各种问题。
公开与公正。在服务型行政管理体制下，学校行政部门应该及时向师生员工、家长及其他相关利益者公布相关工作信息，使决策和管理活动更加透明和公正。师生、家长等相关利益者有权对学校的服务质量进行监督，如果服务没有达到标准，有权提起申诉。
三、高校构建服务型行政管理体系的基本路径
构建服务型行政管理体系是高校内部管理体制改革的重要方向，同时也是一项涉及管理理念、体制机制、组织机构等诸多方面的系统工程。笔者认为，应当着重从理念、制度、组织和保障措施四个方面着手，推动高校服务型行政管理体系的建立和完善。
1.高校服务型行政管理观念体系建设
服务型行政管理体系的构建，要求对以往行政本位的管理理念进行变革，培育并形成以服务为核心的管理理念。
首先，要树立以人为本的理念。坚持“教育以育人为本、以学生为主体，办学以人才为本、以教师为主体”的原则，把师生员工的全面发展作为学校发展的核心目标，尊重和依靠广大师生员工，充分激发和调动师生员工的积极性、主动性和创造性。
其次，要强化“管理即是服务”的意识。把服务视为管理的核心要素，把为师生员工和其他相关利益者服务作为学校的首要工作来做，将服务水平作为评价学校管理水平的核心指标。
第三，要树立“管理意味着责任”的观念。高校行政部门的首要职能是服务，服务就意味着要对服务对象负责。因此，要大力加强管理者的责任意识，努力构建责任型高校行政管理机构。行政管理人员要主动关注师生员工的利益诉求，对师生员工、家长和其他相关利益者负责。
2.高校服务型行政管理制度体系建设
高校建立服务型行政管理体系，应大力推进管理体制机制改革，建立服务型的行政管理制度，推动服务行为制度化。
第一，完善科学民主的决策制度。不断完善重大事项集体决策、专家咨询、决策评估等制度，使决策更加科学化、规范化和专业化；涉及学校发展重大问题和师生员工切身利益的决策，应充分听取广大师生干部、家长及其他相关利益者的意见与建议，坚持问计于师生，提高相关利益者的参与度，接受相关人员与组织的监督；建立健全决策后评价、反馈纠偏和问责等制度，及时发现并解决决策中存在的问题，减少决策失误。
第二，建立和完善沟通与回应机制。建立和完善学校行政机构与师生员工、家长及相关合作者对话的沟通机制，确保双向沟通的及时性和有效性，使学校行政部门能够准确了解师生、家长等相关利益者的愿望和需求。建立科学有效的回应机制，积极主动地回应相关利益者的诉求，确保其合理需求得到有效满足，其反应的问题得到及时有效的解决。通过网络等技术手段搭建沟通与回应平台，提高沟通和回应的质量与效率。
第三，建立健全服务评价和监督制度。建立科学合理的服务评价制度，对行政部门的服务内容、质量与方式进行有效监督和控制。加强内部监督，健全监督制度，使行政管理工作在有效监督下开展。重视师生及家长来信来访工作，进一步完善相关制度，确保信访渠道的畅通。
第四，推进校务公开制度建设。推行阳光行政，努力建设透明式机关。凡涉及师生员工切身利益、需要师生员工广泛知晓的事项以及相关规章制度规定需要公开的其他事项，均应通过学校网站、校报、校务公开栏等方式，及时、准确地向相关利益者公开。既要公开工作结果，又要公开工作过程。要大力推进校务公开信息化建设，提高校务公开的信度和效度。
3.高校服务型行政管理组织体系建设
高校服务型管理组织体系有3个核心要素：扁平化的学校组织结构；弹性化的学校组织运行机制；专业化的组织成员[31]。构建服务型学校管理模式要求进行组织体系的变革，建立简约化和扁平化的组织结构，形成弹性化的运行机制，同时要加强管理人员队伍的专业化建设。
一要建设简约化和扁平式的组织结构。扁平化组织具有管理层次少、管理费用低、信息传递速度快、信息失真率低、管理跨度大等特点，既能提高组织工作效率和应变能力，又能激发和调动广大教职员工的积极性和创造性。应调整组织结构设计方案，改变传统多层级的直线式组织结构，减少过多的中间层机构和中层行政职位，使行政组织实现简约化和扁平化。同时，适当增设综合性服务机构，设计并建立科学合理的横向组织框架，不断完善横向组织机构。
二要建立弹性化的运行机制。弹性化的运行机制能够有效提高行政部门的灵活性和应变能力，从而更好地处理突发事件，完成特定的服务目标。为此，可考虑实行弹性化的项目管理机制，即围绕相关工作任务，集合在不同部门、具有不同知识和技能的工作人员，形成目标明确、结构合理、协调一致的专门任务团体或日常工作团队，共同完成相关工作，待任务结束后团体成员各回各处。
三要加强管理人员队伍专业化建设。服务型管理强调学校行政部门要向学生提供优质的教育服务，为教师和科研人员提供良好的教学科研服务，并不断推动学校的社会服务工作，这就要求学校管理人员要具备较高的专业素养和专业技能。因此，要大力推进管理人员队伍专业化建设，确保其能够提供专业化、高质量的管理服务。
4.高校服务型行政管理保障体系建设
服务型行政管理体系的建设，要求学校具备良好的保障条件，如充足的办学资金、良好的管理运行条件等。一是完善多元化投融资体系，不断拓宽办学资金来源，大力增加办学资金，为服务型行政管理提供良好的资金基础；二是加强数字化校园建设，充分利用信息技术、网络技术等先进技术手段改善学校管理运行条件，提高服务效率；三是建设“一站式服务大厅”，为广大师生员工提供便捷、高效的服务。
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[19]此处“服务型”一词强调的是高校为经济社会发展提供服务的功能。
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