浅谈会计集中核算与国库集中支付制度的有机结

　　摘要：实行会计集中核算制和国库集中收付制是财政部门当前公共财政改革的两项重要内容。莱西市2001年的公共财政支出改革表明，两项制度的改革主体和目的是完全一致的。实行会计集中核算制和国库集中收付制改革相结合是完全可行的，将会极大地提高会计信息质量，有利于对单位收支情况的全面了解，并保证单位会计核算的完整性。

　　关键词：会计；集中核算；国库集中收付；公共财政改革

　　一、会计集中核算的成效

　　莱西市于2001年推行了公共财政支出改革，改革内容之一就是实行会计集中核算。经过几年的实践，已经在加强财政资金管理。促进党风廉政建设。从源头上防止腐败现象的产生等方面起到了明显的作用。会计集中核算是指政府成立会计核算中心，在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消同级机关事业单位的银行账户、会计机构和会计岗位，以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作和实行会计监督。是会计改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。会计集中核算的优点在于：

　　(一)为财政改革和发展提供平台

　　在“收支两条线”管理方面，由于行政事业单位撤消了所有银行账户，各项行政事业性收费及罚没收入均直达国库，不得进入会计核算中心支出户。实现了收缴分离、罚缴分离。会计核算中心接受支付申请的依据是单位的预算指标。没有预算指标，会计核算中心有权予以拒绝。所有开支在单位审核的基础上再经会计核算中心审核入账。从而起到强化部门预算的要求。

　　(二)提高会计工作效率

　　实行会计集中核算后，行政事业单位的会计业务纳入会计核算中心统一核算，中心选配业务素质较高的专职会计，并运用会计电算化系统。严格按照国家统一会计制度进行核算，从而大大提高了会计核算工作的质量和会计工作效率，保证了会计核算资料的真实性、完整性、及时性和统一性。

　　(三)提高资金使用效益

　　实行会计集中核算后，财政资金的调度趋于合理。支出单位的财政资金集中在会计核算中心的单一账户上，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使资金调度更加灵活，从根本上改变了目前财政资金管理分散，各支出部门和单位多头开户、重复开户的混乱局面，杜绝了预算执行中克扣截留、挪用财政资金等现象。有效地提高了资金使用效益，保证了财政资金的安全。

　　(四)提高资金支出透明度

　　实行会计集中核算后，纳入会计核算中心管理的行政事业单位所有支出都通过会计核算中心一个账户进出，进行会计统一核算。会计核算中心有权对各单位的支出事项和凭证进行合理性、合法性审查。对不符合政策、法规规定的支出和凭证可以要求有关单位纠正或补办手续，在一定程度上减少了部分单位在使用国家资金上的随意性，给贪污犯罪和挥霍浪费行为亮起了红灯。

　　二、会计集中核算的问题

　　会计的集中核算是加强财务、财政资金管理的一项新举措。在初始阶段，它和任何新生事物一样，也必然存在其局限性和不够完善的地方。会计集中核算存在问题的原因是多方面的，归结起来有以下几点：

　　(一)分账管理上的单一性

　　会计核算中心监管的重点应是单位的财务收支。而目前会计核算中心仅仅管了支出。对各单位的收入监管尚未介入。实行票款分离，按规定收费收入、返还资金直接缴入国库收入户，单位自己建立台账，与会计核算中心不发生任何关系，会计核算中心不作账务处理。这样就形成了收入票据在国库。支出等会计资料档案在会计核算中心。资产及明细账在单位的“板块”结构，单位会计资料的完整性被破坏。现在我市财政较为困难，一些单位的运转经费只能靠收费来解决。由于收支分账管理，在违规收费收取上无法控制，是否应收尽收，会计核算中心不得而知。会计核算中心监督成了“监管支出不监管收入”的“跛脚”监督。

　　(二)挫伤了预算单位财务管理的积极性

　　会计集中核算改过去的“单位批单位报”为“单位批中心报”。会计集中核算推行前，单位支出只要单位领导“一支笔”就可报销，集中核算后，单位领导签了字还需中心会计审核后才能报销。会计集中核算以后，一方面有些单位领导认为报账会计是跑腿、打杂的，有无会计资格证、有无财务工作能力无关紧要，报账会计随意任命，导致报账会计专业能力参差不齐。另一方面单位会计机构撤消后，有些单位对报账会计的待遇不予肯定。报账会计的工作积极性自然得不到充分发挥。

　　(三)会计核算中心与财政部门对接上的缺口

　　专项资金是专门用于指定项目的资金。专项经费拨入时，有些单位混淆不清。会计核算中心不了解，造成单位挤占挪用，专项经费核算失真。加之财政部门重分配轻使用的陈旧观念。对有些专项资金管理不够严格，跟踪问效流于形式，使得会计核算中心在专项资金的监管中难以控制。形成专项资金支出效率不高。

　　(四)监督面难于拓宽

　　会计集中核算后，会计核算中心一组三人管二十多个单位的业务。大厅式的工作模式，造成了财务管理与会计核算分离，失去了实地实时监督的优势。单位报账时，会计核算中心只能根据票据来判断，一是看单位报账发票的手续是否完备；二是看票据是否规范合法。只要手续完备，票据合法有效，不管反映的经济内容是否真实，都必须报销。会计核算中心整天忙于报账、结账、记账，无法顾及发票内容的真实性，会计监督职能难以真正实现。

　　三、国库集中支付制是完善公共财政体制的目的

　　国库集中支付制度就是从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务供应者账户全程的监控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一银行账号，各单位的预算资金统一在该账户下设分类账户进行集中管理；财政支出实行财政直接支付或授权预算单位支付，通过代理银行将款项支付到商品或劳务供应者或用款单位。财政资金的余额只保存在国库单一账户。实行集中支付虽然不改变各部门、单位的支出权限。但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付。将资金直接支付给商品和劳务供应者而不通过任何中间环节。可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在地推进，不仅具有加强财务管理，提高资金使用效率的意义，更具有倡廉、堵乱的作用，意义非同一般。

　　四、把国库集中支付制作为构建公共财政体制框架的一部分

　　对于已实行会计集中核算制的县(市)财政尤其是财力不佳的地区，在现阶段利用核算中心现有的条件和基础实施国库集中支付制，不仅可以合理地利用人才资源，节约行政运行成本，而且可以达到完善公共财政体制的目的，具有较大的现实意义。

　　(一)会计集中核算制的运行方式为国库集中支付制的实施创造了有利条件

　　会计集中核算制要求取消单位原有的财政性资金银行账户，实行单一账户制度，采取“集中管理、统一开户、分户核算”的运作方式，为国库集中支付制的单一账户制度实施创造了条件。

　　(二)会计集中核算制已成为国库集中支付制的有效补充

　　会计集中核算制实行集中支付，统一办理资金结算和统一发放工资，实际上已拥有了一部分国库集中支付的功能。通过对单位预算的有效执行，使财政监督深入到预算编制的各个环节，可以从根本上提高预算的科学性和准确性，并成为国库集中支付制的有效补充。

　　(三)会计集中核算制要求财政资金实行集中核算，这种方式为国库集中支付制实现“收入直缴，支出直拨”创造了有利条件

　　在国库集中支付下。收入通过银行清算系统直接缴入国库单一账户。不设立过渡性账户。支出通过财政直接支付或财政授权预算单位支付，其目的是加强财政监督，增强财政的宏观调控能力。后者要求单位资金实行收支两条线、收缴分离。单位的收入要求直接进入财政专户或专储。在“三权不变”的原则下，由单位领导审核批准。经过核算中心审核无误后。由核算中心统一办理各项收支业务。虽然目的是加强核算单位日常的财务管理，但因为集中核算所形成的会计核算职能的独立性仍然使财政监督得到了加强，财政宏观调控能力空前提高，促进作用非常明显。

　　五、会计集中核算与国库集中支付的有机结合

　　(一)指导思想

　　建立以会计集中核算制为依托，以国库科为龙头，将国库集中支付中心与会计核算中心合并为第二层次，以大量的行政事业单位为第三层次的金字塔形的财政资金划拨和核算体系。

　　(二)具体结合

　　1 机构与账户设置

　　将国库集中支付中心设置在会计核算中心，整合人力资源，合并办公；中心在商业银行新开设两个统一账户，一个作为财政国库支付机构的零余额账户，承担具体支付和与国库的结算业务；另一个作为财政部门为单位开设的零余额账户，承担单位的具体委托支付和与国库的结算业务；单位非财政性资金则仍然通过核算中心原为单位设立的统一账户进行支付，实行分户核算；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。

　　2 会计核算中心原有的岗位可同时成为国库支付执行机构的工作岗位

　　会计核算中心原有的会计核算岗位可以成为支付机构的支付审核岗位，承担管理单位预算指标、审核单位提出的用款计划和支付申请、审核单位的报销单据、登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可成为国库支付机构的资金会计岗位，承担管理国库资金、支付机构零余额账户和小额现金账户。签发国库支付令。账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位可成为国库支付机构的稽审岗位，继续履行稽核职能。

　　3 中心的工作重点应从日常会计核算业务向会计审核和监督转变，并逐步承接部分国库支付业务

　　(1)中心仍保留核算职能，单位各项支出仍经过中心审核后办理支付，进行日常的会计核算和报送报表。各核算单位根据工作需要建立备查和辅助账簿，尽量简化核算工作。(2)强化预算监督，保证预算执行的严肃性。中心应参与单位部门预算的制定和审核，单位的部门预算制定后抄送中心，每月由单位报送当月的用款计划，中心代单位录入并严格按照预算计划具体执行，监督各项财政资金收入直接缴入国库或财政专户。逐渐向重预算、轻决算、强化预算约束的严肃性转变。(3)逐步执行国库支付业务。资金划拨采用财政集中拨付的办法。其主要业务一是单位的基建支出、商品、劳务采购支出以及其他专项支出。这些业务由单位提出申请报政府采购中心或相关部门。中心根据单位预算和用款计划审核确认后，通知国库将资金直接支付给商品、劳务供应商或用款单位；对政府采购项目之外所需的资金由中心向供应商直接支付。二是工资性支出，中心按规定审核每月的工资发放表，履行法定审批程序后，通知中心将所需工资支出拨到工资代发银行工资专户，由银行将资金转入职工个人工资储蓄卡。三是其他支出，指预算单位日常发生的零星费用支出。由于这些支出金额小、发生频繁，由国库将资金拨到核算中心的统一账户上，直接委托中心代理支付，由中心严格控制支出规模。

　　实行会计集中核算制和国库集中收付制是财政部门当前公共财政改革的两项重要内容。其目的是进一步提高财政资金的使用效益和加强会计监督，有利于财政资金统一调度，降低财政资金的运行成本。由此可见，两项制度的改革主体和目的是完全一致的。实行会计集中核算制和国库集中收付制改革相结合是完全可行的，而且会计集中核算的顺利实施和稳健运行为实行国库集中收付制度打下了良好基础。实行会计集中核算型财政国库集中收付制度，将会大大提高会计信息质量，尤其是所提供的月、季、年终决算报表数据的真实性、囊括资料的全面性及会计信息的可利用性。这是毋庸置疑的，这样将有利于对单位收支情况的全面了解。并保证单位会计核算的完整性，实现收入税收化、支出预算化、账户国库化、了解全面化、核算完整化。