机关事业单位养老保险改革中的大局观

　　中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）15-0012-02

　　引言

　　2008年国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（以下简称方案），在广东、重庆等地进行试点，并与事业单位分类改革试点配套推进。《方案》的试行遭遇了很大阻力，效果不明显，究其原因，至少有两点。一是事业单位多年来一直执行与行政机关相仿的养老待遇制度，《方案》把人数众多的事业单位工作人员单方面推向与企业相仿的社会养老领域，事业单位工作人员难免心理失衡，配合积极性不高；二是未执行“增量改革”的办法。破除养老金双轨制，不等同于将待遇高者拉低，与待遇低者齐平，而是应该从制度上使二者衔接。

　　国内外经验表明，福利刚性原则下，降低养老金水平的这种“减法”不仅会遭遇既得利益群体的极大反弹和抵制，而且不能从根本上消除双轨制的形成机制，效果欠佳[1]。2015年国务院颁布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称决定），对以上不足都有所修正，从顶层设计上以破除养老双轨制为前提，将机关、事业单位、企业三者做统筹考虑，并在人员流动和缴费办法层面进行了明确，体现了改革的大局观。

　　一、事业单位分类改革绕行破题

　　2008年颁布的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》拟与事业单位分类改革试点配套推进，并且《方案》适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。推进事业单位分类改革，本质上就是改革公共服务体制，调整国家在公共服务中的角色和地位[2]。行使政府职能的事业单位将划归到行政序列，成为公务员体系；向社会提供公共服务的事业单位占事业单位的绝大多数，这部分将划为公益型事业单位；具有自我盈利能力的经营型事业单位将推向市场，按企业对待。

　　养老待遇双轨制的话语下，不同类别意味着所占财政拨款的多少，以及各自员工退休后待遇标准的悬殊，因此，事业单位分类改革的阻力部分是由养老待遇双轨制衍生而来。郭小聪、聂勇浩认为（2011）[2]，事业单位分类改革是事业单位综合性改革的基础，是事业单位其他体制创新的前提。事业单位在人事制度、收入分配、财政管理、养老保险等领域的改革，都必须以分类改革作为前提。这种判断基于事业单位内部语境下是成立的，不同类型的事业单位因性质的不同，各项针对性制度的制定只有将事业单位进行区分后才有意义；然而，从我国建立社会统筹的社会保障制度的远景来看，这种判断又具有一定的局限型，并且，这种判断未对养老待遇双轨制这一现实命题做出回应。

　　2015年颁布的《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，适用于按照公务员法管理的单位，参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内工作人员。《决定》将公务员和事业单位做统筹考虑，将属于事业单位内部的分类问题留待内部解决，一方面，淡化了事业单位人员在《方案》中可能遇到的心理失衡问题，一方面，脱离了养老待遇双轨制的窠臼，使事业单位分类改革因养老待遇双轨制带来阻力不攻而破，反而促进了下一步的事业单位分类改革。

　　二、职业年金制度化为代表的待遇衔接

　　《方案》提及了“在参加基本养老保险的基础上，事业单位人员建立工作人员年金制度”，但并未就具体执行办法进行答复。《决定》中描述“单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费”，对职业年金的具体执行办法进行了制度上的说明。《决定》中提及“改革前和改革后待遇水平相衔接。立足增量改革，实现平稳过渡”，并对养老保险制度改革中较为复杂的“中人”，即改革前参加工作，改革后退休的人员，“通过实行过渡性措施，保持待遇水平不降低”。所谓“增量改革、平稳过渡”，是指各国在公职人员职业年金制度改革的过程中，基本遵循“渐进式改革”的原则，避免因为“休克式改革”而造成社会震荡[3]。总结我国在广东五地的养老改革试点教训，借鉴国外养老改革的经验，可见，增量改革有助于稳定心理，减少阻力，实现改革的平稳进行。

　　待遇衔接还体现在机关事业单位工作人员中的“中人”由于历史原因造成的个人社保账户缺额问题。《方案》中提及“在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金”，《决定》中提及“在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金”。后者较前者在制度上更加明确，同时，《方案》和《决定》的区别还体现在对“实施后达到退休年龄，但个人缴费年限累计不满15年的人员”处理上。《方案》规定，“不发给基础养老金，个人账户存储额一次性支付给本人，终止其基本养老保险关系”；《决定》规定，“其基本养老保险关系处理和基本养老金计发比照《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》来执行。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》提供了“延长缴费五年”“一次性缴费至满十五年”“申请转入户籍所在地的新型农村社会养老保险或者城镇居民养老保险”等救助途径。《方案》不利于该类员工的稳定，同时也不符合国家建立社会保险制度的初衷。《决定》体现了法治精神，并且为这部分人提供了继续获得社会保障的途径。

　　三、人员流动新规

　　实行机关事业单位养老保险制度改革的出发点，除了体现社会公平外，还有促进人员流动的本意。在养老待遇双轨制的语境下，机关、事业单位、企业三者之间的流动极其困难，如九龙治水模式下，档案的派发与接受。《方案》中对三者人员的流动，按照《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》执行。《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》对机关、企业、事业单位三者间的流动给出了烦琐的说明，其中涉及机关人员流动到企业时的“一次性补贴”换算问题，还有企业人员流动到机关事业单位后，原养老金保险账户的处理问题。手续的烦琐及养老待遇的悬殊，使人员的流动受阻，这并不符合社会主义市场经济下，人作为生产要素参与到社会建设中去的初衷。

　　《决定》是在打破养老双轨制的前提下对人员流动做出了新规定，由于社会保险缴费比例相同，人员的流动在社会保险层面仅涉及养老保险关系和社保账户储存额的转移，较以往方便了许多。并且对转移的额度进行数据上的限制，如“以本人改革后，各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移基金，参保不足1年的，按实际缴费月数计算转移基金”。

　　四、缴费办法统一

　　《方案》中对养老保险中个人与单位各分担8%和20%的缴费比例提供了缓冲空间，如“因退休人员较多，养老保险负担过重，确需超过工资总额20%的，应报劳动保障部、财政部审批”“做实个人账户的起步比例为3%，以后每年提高一定比例，逐步达到8%”。《决定》中，删除了带有缓冲性质的描述，将个人和单位的缴费比例定为“本人缴费工资的8%”“单位工资总额的20%”。缴费办法的统一，一方面保障了政策执行的效率，另一方面，也促进了人员流动的顺利，两方面都体现了养老社会保险改革的大局意识。

　　五、结语

　　养老保险制度改革是我国由计划制经济向市场经济转型过程中的历史遗留问题。养老保险制度改革在体现社会公平，促进人员流动方面起到的意义极为重大。在2008年的广东五地养老保险改革试点过程中，所遇到的阻力大都是大局观不足造成的。《决定》中采取的机关事业单位联动、职业年金制度化、人员流动新规、缴费办法统一等新举措，立足于整体，不纠结于某个问题的某一方面，而是将所有问题看作一盘棋，秉持法治、效率、稳定的原则，坚持“增量改革”，化解了各问题间的因果联系，使得养老保险改革能够取得实质性的进展。

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