公共养老保险基金的制度风险与控制对策

　　一、公共养老保险制度的主要内容

　　根据ISSA（国际社会保障协会）与美国社会保障局2011年8月公布的《全球社会保障报告》，公共养老保险制度的主要内容包括了四个方面，覆盖范围、资金来源、受益条件以及机构授权。

　　覆盖范围指针对执行统一公共养老保险制度的国家或区域，制度准予参与公共养老保险的处于劳动年龄的公民群体，通常与公民的从业情况相关，由公民所处的部门、所从事的行业、从业方式决定，有时还对公民的国籍、居住时间、收入水平其他作出限定。资金来源是实现公共养老保险制度的物质保障，由制度的两方责任主体构成，包括参保人和制度制定者，参保人包括了雇员和雇主，制度制定者是国家法律或法规制定主体即政府。

　　受益条件包括受益人的受益资格，在能够获得数据的140国家和地区中128个国家为参保人遗属提供保障，另外受益人的待遇水平需要达到规定年龄且保险税费缴纳也存在限定，有时还有附加条件，如形式上或实质上已经脱离了劳动市场。受益条件从支付方面影响公共养老保险基金运行，受益条件越是苛刻则基金支付总额就越小，如不为遗属提供保障，受益的最低年龄很高（已知的最高达到67岁），或不为有收入的老人提供养老金等等，反之则较高。

　　与公共养老保险制度相关的机构设置有四个层面，一是政策制定机构，二是保险经办机构，三是基金管理机构，四是制度监督机构。以上四个层次的机构设置并不一定同时存在，大多数情况下各国政府会将上述机构功能互相融合形成2～3个机构。

　　二、公共养老保险基金制度风险因素

　　造成公共养老保险基金制度风险的影响因素包括三个，人口因素、经济环境因素和政策因素。在这三个因素的影响下，当基金运行依据制度安排将面临降低的资金筹集、更高的资金支付或者两者兼而有之时则产生制度风险。

　　人口因素是构成经济社会的人口特征的总和，包括数量、构成、分布以及迁移等等因素。公共养老保险制度安排要充分考虑经济社会的人口因素，老龄化、地域人口分布不均以及突然的大规模人口迁移等等都会对公共养老保险基金的运行产生影响。

　　经济环境因素涵盖的参数很多，对公共养老保险基金运行产生影响的主要有：收入、就业和市场环境。经济环境因素的影响通过经济周期作用于基金运行，当经济社会步入繁荣期时，收入提高，就业增加，市场环境宽松，这时基金筹集从绝对金额来说是提高的，在短期内基金支付不变的情况对基金运行是有利的，反之当经济社会进入衰退期时，经济环境因素对基金运行是不利的。

　　政策因素指与公共养老保险基金运行密切相关的社会福利政策，主要是关于基本保障的政策趋势。所谓“基本”在学界尚无统一的界定，一般来说有“基本”发展与“基本”生存两种思路。“基本”发展论认为政府所提供的公共服务应该以促进人的发展为目的。 “基本”生存论认为公共服务应该只达到保障人的生存需求就可以了，过多的供给会导致“搭便车”的资源浪费现象。

　　三、两种制度变革以及对基金运行的影响

　　针对以上因素的影响，世界各国关于公共养老保险制度的变革方向呈现了两种趋势，一种是已经建立了广泛和高福利保障制度的发达国家和地区逐渐降低保障水平和严格化受益条件，另一种是逐渐扩大保障范围提高保障水平的发展中国家。这些变革对于公共养老保险基金运行风险的影响是相反的，前者对制度风险的缓释产生有利影响而后者则有可能加重制度风险。

　　西方发达国家的社会福利思想出现很早，早在文艺复兴时期，以构建“理想国”为中心的空想社会主义思想萌芽就产生了。1883～1889年德国颁布了《疾病社会保险法》、《工伤事故保险法》和《老年和残障社会保险法》，西欧和北欧各资本主义国家也开始建立带有强制性的社会保险体系，之后，欧洲强国纷纷效仿。二次世界大战结束以后以英国的贝弗里奇报告为代表，以高福利、广覆盖、总体性和强制性为特征的社会保险制度不断推行。“从摇篮到坟墓”的福利政策在为公民提供了必要的保障缓和了社会矛盾的同时也为国家财政带来了巨大的负担，一方面保险支出在GDP中所占的比重逐年攀升，另一方面庞大的社会福利机构也造成了巨大的资源浪费。

　　与西方发达国家的养老保险制度相反，发展中国家公共养老保险制度起步晚覆盖面窄，为了提高社会整体福利在老龄化程度逐步升级的同时他们则尝试着为老年公民提供更广泛、水平更高的保障制度。应该看到，在发展中国家中普遍进行的制度变革会加重基金运行制度风险，但从整体上社会风险是降低的，因此对制度风险政府应该积极面对，通过合理的风险防范措施将其不利影响降到最低。

　　四、公共养老保险基金的财务决策机制

　　公共养老保险基金运行风险会导致基金的财务失衡状态，这种状态一方面会降低累积资金的支付能力，另一方面对基金支付缺口的补偿过程会加重公共养老保险制度责任主体经济负担，而且在一定条件下所产生的消极影响还会被激化，因此公共养老保险基金应建立以风险为核心的财务决策机制，这个机制在保持基金财务平衡的同时要能合理吸收资金缺口。

　　公共养老保险基金运行的制度风险完全由制度安排所引起，因此公共养老保险基金只能通过保留的方式来解决，如前所述实际上很多国家和地区的基金运行机构都通过其在政府部门中的影响力通过调整制度安排的方式尽量缓释制度风险，当然这种缓释也需要建立以保险精算为基础的预算制度，收支预算的基础上确定调整方案。预算机制是基金资金流风险的识别机制，通过对近期和远期资金收入、累积和支出金额的估计确定基金预期收益率和基金财务失衡缺口，在基金投资风险和制度风险防范过程中起到重要作用。最后要明确的是对于制度风险带来的资金缺口则必须由政府财政来负担。

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