中国“十二五”期间新型农村养老保险事业的思考与展望

　　摘 要：构建新型农村社会养老保险制度是中国“十二五”时期社会保障建设的重要任务。“新农保”实施一年多以来在制度设计上有较大创新，但在覆盖面、资金筹集、与其他制度的衔接和资金的管理及保值增值方面也暴露出了一些问题。面对困境，需要通过扩大筹资来源、抓紧农村社会保障立法、创新基金保值增值机制、优化监管制度安排、加强宣传，实现可持续发展，实现社会保障公共服务均等化。

　　关键词：“十二五”；新型农村；养老保险；展望。

　　农村养老保险是社会保障体系的一个重要组成部分，却又是社会保障体系建设中一个滞后的最薄弱的环节，被看做是深化社会保障改革中最难解决的热点问题。十七大提出实现新型农村社会养老保险制度全覆盖的目标。而随着国家《社会保险法》的实施，中国“十二五”时期新型农村社会养老保险事业发展将步入快车道。尽管，在新形势下“，新农保”有国家的保驾护航，但它的圆满实现，还面临着诸多障碍。

　　一、当前中国“新农保”实施中存在的主要问题。

　　中国农村传统的养老保障制度是 1956 年社会主义改造完成到改革开放期间，在集体经济的背景下形成的养老保障制度的统称。为解决农民养老问题，中国从 20 世纪 80 年代开始探索建立农村养老保险制度，这是农村养老保障开始向社会化方向迈进的标志。近三十年来，中国农村社会养老保险事业基本历程大致经过探索、试点、制度化、分类推进、改革创新等阶段。2009 年 8 月 18 日，全国新型农村社会养老保险试点工作会议在北京召开，9 月 1 日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”方案），这标志着中国在消除二元体制、实现城乡协调发展和中国现代化的道路上又前进了一大步。

　　“新农保”按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的三方筹资新制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。“新农保”方案实施以来的数据显示，从2009年开始试点，截至2010年底，全国已有27个省、自治区的838个县和4个直辖市纳入国家新型农村养老保险试点，参保人数达到1.03 亿，其中，约有 2 863 万 60 岁及以上农村老年人享受由国家财政提供的基础养老金，制度覆盖面达到 24%[1]。但是“，新农保”在试点推进过程中，也还存在一些缺陷。

　　1.新农保全面铺开有很大难度。首先，新农保支付标准低，严重影响农民参保的积极性。按照现行的物价水平，55元很难起到养老保障的作用。如果按照一人一年交 100 元，国家补贴 30 元，交足十五年以后，个人账户积累额 1 950 元，按照现行个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以 139，每个月领取 14 块钱，即使按照最高档次每年交 500 元，十五年后每月也只能领取 57 元，加上国家基础养老金55 元，最多每月也只能领取 112 元，实际的养老保障功能难以真正发挥。这对于参保意识不强的农民来说，其积极性更低。其次，新农保的设计偏重于农村留守人员，忽视了失地农民和农民工两大群体，使得制度的有效覆盖面进一步降低。

　　2.财政投入总量不足。社会保障制度安排的核心问题是资金筹集，一个可持续发展的资金筹集制度安排是社会保障制度建设的关键。 由于“新农保”在资金筹集上对地方政府间的职责没有明确界定，可持续性筹资存在风险，最大的难点是集体补助能否落实。一是对于集体经济薄弱的地区，集体补助的压力难免转嫁于农民，根据中国的实际情况，大部分地区农村集体经济没有财力进行“新农保”补助。二是地方财政补贴也存在隐患，对于财政情况不好的地区，财政补贴压力显而易见。三是由于公共卫生、医疗技术的改进和个人健康意识的提高，未来农民死亡率将降低，寿命增加，政府是新农保的主要出资人和最终担保人，其所承担的聚合性长寿风险加大。目前，中国财政在农村社会养老保障领域存在缺位现象，财政投入总量不足的问题。

　　3.统筹层次较低，基金保值增值困难。“新农保”是以县级为单位开始试点，统筹层次也局限在县级。由于统筹层次较低，各地的缴费标准、待遇计发和基金运营也不同，就会出现各地制度多样化和碎片化趋势，同时基金保值增值也受到制约。具体表现在：（1）统筹层次过低，就无法进行资金调配使用，导致各地负担苦乐不均。（2）统筹层次过低，还会导致基金规模小、增值渠道不畅、管理机构过多、监管成本较大等问题。基金管理好坏与否直接关系到农村社会养老保险工作能否持续健康发展。当前，由于近年来社会大环境发生了很大的变化，利率水平持续走低，基金的保值增值面临很大的压力。

　　4.可能出现对农村居民间收入差距的“逆向”调节问题。尽管，“新农保”在制度设计上对缩小城乡收入差距、地区收入差距的目的是非常明确的，但也有可能出现对农村居民间收入差距的“逆向”调节问题。原因是，“新农保”设计的缴费标准是100 元、200 元、300 元、400 元、500 元[2]

　　。农民本身可以根据自己的收入水平进行选择，同时允许地方增设缴费标准，可以向上增设，也可以向下增设，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。但是，只有富裕的农村居民才可能选择较高档次标准缴费，这样就会出现农村部分富裕的居民缴费越多，地方政府补贴也越多，最后得到的养老金也越多，从而进一步拉大了农村居民之间的收入差距。

　　二、实现“十二五”时期“新农保”事业愿景的对策。

　　提高农村养老保障水平，是应对中国人口老龄化社会发展、实现社会又好又快发展、构建和谐社会的重要基石。建立健全农村社会养老保险制度，除了要考虑农村经济发展水平外，还要考虑农村社会分层、文化、伦理、权益意识的觉醒等因素。随着农村银色浪潮、家庭结构小型化、核心化等因素进一步导致家庭养老功能弱化，把家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。

　　第六次全国人口普查数据显示，截至 2010 年 11 月 1日零时，全国内地人口总数为 13.4 亿。其中 60 岁及以上的人口占总人口的 13.26%，总数 1.79 亿，65 岁及以上的老年人占总人口的比例 8.87%，绝对数接近 1.2 亿，老龄化进程加速，农村人口老龄化速度快于城镇[3]。“十二五”时期中国人口老龄化加速发展，人口老龄化形势更加严峻，呈现出老龄化、高龄化、空巢化加速发展的三个新特征。然而，中国是在未富先老、城乡二元结构依然存在的国情下进入人口老龄化社会的，人口老龄化加速发展，与工业化、城镇化、现代化相伴随，与城乡差异、区域差异、收入差异扩大相重叠，与经济转型、社会转型和文化转型相交织，给应对人口老龄化、做好养老保障工作增加了新难度。为此，本研究提出六项解决对策：

　　1.合理界定地方政府间的筹资责任，解决资金难题。资金短缺成为农村养老保险的瓶颈，应该多种形式解决资金难题。从过去新型农村合作医疗保险的运行实践看，中国地方各级财政对新型农村合作医疗保险的筹资分担比例一般是4∶3∶3，即省级财政负担40%，地市级财政负担30%，县级财政负担 30%。这种支出责任划分，在财政状况较好的地区问题不大，但在贫困地区，不少县级财政还是“吃饭财政”，要这些贫困县拿出配套资金来实施“新农保”难度较大。为使“新农保”顺利实施，应根据中国现行各级政府财政收入安排和支出责任安排的定位，地方各级财政的分担比例应为5∶3∶2，即省级财政负担50%，地市级财政负担30%，县级财政负担 20%。按照财权与事权相匹配的原则确定上述分担比例是比较恰当的，也是切实可行的。各级地方财政可根据自身的财力情况，对农民养老保险补助标准进行调整。对一些还处于“吃饭财政”的地方，省级政府还应加大对这些地方的财政转移支付力度，保障这些地区的“新农保”顺利实施[4]。

　　2.健全法律法规。中国目前处于经济上的重大变革时期，变化中的经济所决定的上层建筑也具有不稳定性，农民对政府出台养老保险信任度不高，对国家政策的频繁性变化不知何去何从，这就要求国家对于农村养老有一部稳定性的法律，在有法律保障的前提下农民们都会积极主动投保。同时，农村养老保障作为一种社会保障制度，既是公民和政府双方的权利，同时也是双方的义务，要以《社会保险法》的颁布实施为契机，尽快建立相应的农村社会保障法律法规，使农民社会养老保障制度得以规范化。尽快出台农村社会养老保险务实操作的法律法规及制度。以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。各地根据当地农村经济社会发展的实际情况，制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。

　　3.加大宣传力度，强化农民转变养老观念。改变传统观念是养老保障社会化的基础。广泛深入地宣传是引导和促成这种意识转变的不可缺少的手段，要解决部分农村居民的“短视行为”。由于“新农保”提倡政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民参保，不强行实施，这就可能还会出现部分农村居民由于个人的“短视行为”，只顾现在消费，不管将来保障而不愿意参保。如何解决农村居民的“短视行为”，是“新农保”面临的一个难题。政府要加大舆论宣传力度，借助各种新闻媒介加强对农村社会养老保险的宣传，且把引导社会公众向社会化养老倾斜。向农民宣传养老保险的重要性和必要性，让他们认识到养老保险既可以保障自己老年的生活，也可以减少子女将来的负担，从而使广大农民从传统的家庭保障意识向现代保障转变，使农民真正认识并体会到养老保险与他们的切身生活息息相关，从而提高广大农民群众参与社会保障的积极性与自觉性。要想使所有农民都能理解、支持和参加农村社会养老保险，就必须认真做好扎实细致的宣传普及工作，引导农民转变思想，由“要我保险”向“我要保险”转变[5]。

　　4.提高统筹层次，实现基金保值增值。统筹层次越高，风险越分散，养老越有保障。“新农保”从一开始实施就应该提高统筹层次，而且现阶段实行省级统筹为好。“新农保”在省级范围内实行统一制度、统一标准、统一征收和统一管理，防止出现“碎片化”现象。新型农村社会养老保险基金是以保障农民年老后基本生活需要为目的而建立的基金，是农民未来生活的保障金。如何确保基金的保值增值是一个难题。目前，国际上社保基金投资的去向有四种：债券、股票、不动产和实业投资。多数国家的投资集中在前三项。投资股票虽然收益高，但风险也高。2008 年的国际金融危机使全球股市出现系统性风险，国内 A股也难以独善其身。养老保险基金投资的安全性应该放在第一位，其次才是收益性。我们一方面可以引入商业性机构，让其竞争来获得农村养老保险基金的管理与运作工作。在商业性机构对养老保险运作的过程中，政府要通过专门的管理部门对养老保险基金及其运作状况进行监督。另一方面可以利用国家政策和社会宣传，不断的增加政策性收入，获取捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性收入来辅助养老基金增值。此外，在基金营运过程中还要注意合理安排投资结构，在不影响基金总体安全的前提下，将少部分资金投资于股票、房地产等行业，这部分投资风险虽大但收益率高，增值作用非常明显。

　　5.加强民主管理和监督，提高养老基金管理、监督和营运，提高资金管理水平。农村养老保障金应当实行收支分离方式，由公民个人、村委会及政府部门共同监督，面对社会公开，允许农村集体或个人的上访查寻和校对。在监督上，乡村精英应发挥着巨大作用。各级人力资源社会保障部门应切实履行职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务流程，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的存储、筹集、上解、预算、划拨、发放进行实时监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明；加强社会监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。财政部门要充分发挥监督职能，加强新农保资金的收入、支出、结余的监督，加强对新农保资金的财政专户管理，确保专款专用。监察、审计部门按各自职责实施监督。试点地区新农保经办机构和村民委员会，每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

　　6.因地制宜地发展农村社会养老保险。新农保应充分尊重地区差异，以地域差异为划分标准分类推进养老保险的实现。农村社会养老保险是一项社会性和政策性很强的公益事业，要在政府的领导下，积极稳步、有计划、有步骤地组织实施。从发展趋势分析，依靠农民自身及农村集体的资金积累是发展社会养老保障事业的基本途径。但由于中国农村经济地区之间、农户之间的严重不平衡，必然导致各地区之间的农村养老模式、保障水平不一，切忌养老水平和筹资标准搞“一刀切”。欠发达的农村地区应积极建立适合自身程度的基础养老保障体系以对付农民的老龄风险；经济较发达的农村地区，应该再根据各地区的农民人均收入水平、物价指数、生活消费指数等指标加权计算出相应的缴费层次，所有推行农村养老保险的地区对应与自身发展相适应的层次确定保险费率，收取保险费。因此，在制定农村养老保障政策时，要根据地区经济发展的差异和不平衡性等，立足于农村实际，区别对待，合理制定东部和中西部地区的养老保障目标、标准等，稳步、适度发展。

　　三、结语。

　　综上所述，新农保实现农村养老社会化是系统工程，需要社会方方面面的努力。除了上述对策之外，还要注意解决新农保与其他保障制度衔接不畅问题。众所周知，为保障新农保的畅快实现，国家出台了一系列的政策措施，但仅有政策是不够的，还要尽力减少管理漏洞，尽量避免出现管理真空，防止出现衔接不当引发不稳定因素，保证制度的整体性和长期发展的统一性，防止新农保碎片化。最后，一支有效而清廉的新农保队伍是完成农村养老社会化是系统工程的生力军。为此，要加大对农保专业干部队伍建设和管理的力度，提高农保专干综合素质，以适应新型农保工作的要求，最终实现“十二五”时期“新农保”的事业愿景。

　　参考文献：

　　[1] “十一五”中国老龄事业发展状况：31 省区市出台老年人优待政策[EB/OL].人民网，http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2011_03/02/4941070_0.shtml，2011-03-02.

　　[2] 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/con-tent_1409216.htm，2009-09-04.

　　[3]马建堂解读中国第六次全国人口普查[EB/OL].人民网，http：//www.stats.gov.cn/tjdt/gjtjjdt/t20110429_402722652.htm，2011-04-29.

　　[4] 邓大松，薛惠元。新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析[J].经济体制改革，2010，（1）。

　　[5] 史锦华。中国农村社会养老保险制度创新的若干思路[J].开放导报，2007，（3）。

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