完善我国保障性住房建设融资体系的构建策略

　我国“十二五”规划将保障性住房建设作为国家重点民生工程之一，国家计划新建保障性住房和棚户区改造住房3600万套，用于解决低收入人群的居住问题。其中，2011年和2012年计划每年建1000　万套，2013年到2015年每年建设500万到600万套。据测算，2011年度计划建设的1000万套保障性住房投资额将在1.3万亿元到1.4万亿元，　其中5000亿元的资金由中央和地方各级政府筹集，　剩余的8000亿元将通过社会筹集。　[1]　可见，如何通过政府、银行、社会融资相互配合的多元化融资渠道，搭建一个可持续的开放的融资平台对保障性住房提供金融支持，是亟待解决的重要问题。
　　一、保障性住房的内涵
　　保障性住房是地方政府根据中央指示为当地中低收入家庭提供的限标准、限价格和限租金的，具有保障性质的住房。中国特色的保障性住房有以下几种类型：
　　1.　经济适用房。　经济适用房是一种具有社会保障性质的商品住房，因此它具有经济性和适用性的特点。经济适用房的住房面积一般是在60平方米左右，出售价格按低于同类普通住房市场价格的20%到30%计算，只能出售给符合政府规定条件的家庭且在取得完全产权前，只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借。
　　2.　廉租房。廉租房是非产权的保障性住房。产权归政府和机构拥有，　由政府规定的低租金出租给城市低收入家庭，只租不售，低收入家庭没有产权。
　　3.　限价房。限价房是中低价位、中小套型住房，主要面向城市中等收入家庭。其单位面积限制在90平方米以内，价格由地方政府和开发商约定，价格水平通常介于经济适用房和普通商品房之间。
　　4.　公共租赁房。公共租赁房主要面向城市中等偏下住房困难家庭，部分地区将新就业职工（比如应届毕业生）或由稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工者纳入供应对象范围。
　　5.　棚户区安置房。棚户区居民是中国保障性住房计划覆盖的主要群体，中国大部分的棚户区位于城区。虽然棚户区不属于保障房，但是棚户区改造是我国保障性住房建设的重要组成部分。
　　二、我国保障性住房建设融资的现状
　　（一）保障性住房建设融资的特点
　　保障性住房建设不同于一般的基础设施项目，具有融资主体多元化、保障性、长期性、政策性等特点。
　　1.　融资主体多元化。我国保障性住房建设融资主要是以政府、社会机构和自筹为主要渠道。（1）政府融资。政府是支持保障性住房建设的最好责任方，主要依靠地方财政预算、土地出让金净收益、公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券来筹集。尽管当前政府难以独自提供建设保障性住房的所有资金，但这种通过政府自身来融资的模式在2003年以前一直是保障性住房融资的主要形式。但从2007年以后，尤其2011年以后，对这种政府独自推行保障性住房建设的模式提出了极大挑战。　[2]　（2）社会机构提供以及自筹资金。保障性住房是整个社会的保障福利分配问题，必定关切到处于社会之中的企业、机构，他们也必须从社会贡献的角度提供有限的帮助。目前其提供的资金主要依靠银行贷款、社保基金、保险资金等来筹集。从近年保障性住房资金来源结构可以明显看出，社会机构类的资金支持呈逐年递增趋势，而且增势较为明显。
　　2.　融资规模大。　我国中低收入群体在短期内难以通过纯市场化方式获得商品住房，各种形式的保障性住房需要覆盖社会较大范围，因此保障性住房建设需要的资金规模巨大。按国务院规划，2011年我国保障性住房计划建设1000万套，预计需要投入资金共1.3万亿元，这一资金规模相当于2010全国年财政收入的15.7%。　[3]　面对大规模融资需求，保障性住房建设不能完全依靠政府财政资金，必须通过多元化融资渠道，建立“政府主导、市场运作、社会参与”的保障性住房融资体系。
　　3.　使用期限长。与一般房地产项目类似，保障性住房具有一定建设周期，资金的使用和偿还都具有一定年限。因此，保障性住房融资必须考虑资金的期限配置问题。在现有的各种融资渠道中，虽然财政资金理论上要受地方财政收入的影响，各年度资金来源并不稳定，但由于近年来我国各地财政收入保持平稳较快增长，因此财政资金在一定期限内仍可视为较稳定的资金来源；信贷资金渠道和金融渠道可能由于不同时期经济环境和宏观调控政策的变化受到影响；社会公共资金具有积累时间长、来源稳定的特点，与保障性住房资金使用期限长的特点相一致。
　　4.　流动性差。当保障性住房建成后，在短期内一般难以通过金融渠道使资金获得流动性。从发达国家经验来看，大多以REITs等方式，通过资本市场使房地产建设资金实现流动。但我国基于证券化方式的房地产金融工具尚处于起步阶段，因此保障性住房的资金一旦投入，　资金供给方很难在短期内收回投资，　只能依靠中长期内的租金收入等方式实现资金回收。
　　5.　偿还及收益性受政策影响较大。目前，我国的保障性住房方式主要可分为限价商品房、　经济适用房、廉租住房和公共租赁住房。限价商品房和经济适用房可以通过出售房屋实现资金偿还，　开发商可以通过出售获得一定收益；　廉租住房和公共租赁住房主要由政府管理，　资金偿还主要通过财政安排和长期租金收入，收益性较差。按照目前的政策，保障性住房特别是公共租赁住房，　难以通过市场化的方式实现资金偿还。从国外已有经验来看，发达国家在保障性住房的投资回收方面，　大多建立了由短期保障发展为中长期市场化的制度安排，　保障性住房建成后，　短期内发挥的是保障最低收入群体住房需求的功能，　而在中长期则通过政府赎买或鼓励租住者购买的方式，实现保障性住房的私有化。如果我国未来可以建立相应的机制，　则保障性住房的资金偿还和收益性将得到增强，　有利于吸引资金投资保障性住房建设。
（二）保障性住房建设融资中存在的问题
　　1.　多元化融资模式有待探索。保障性住房建设是一项长期复杂的工程，涉及规划、建设、融资、运营、　管理等诸多方面，　其中融资是最关键的环节之一。　目前我国大规模实施保障性安居工程在历史上尚属首次，建设资金需求巨大，资金来源中除了政府政策性资金较有保障外，　大部分资金需要通过其他融资方式筹集，融资模式在国内没有可借鉴的先例。在国际上，新加坡、美国、法国等发达国 家保障性住房建设起步较早，融资模式较为成熟，但其经济发展程度较高，　国家经济实力雄厚，　资本市场运作成熟，金融体系发达，融资渠道广泛。而我国属于发展中国家，　整体经济发展程度不高，　资本市场起步较晚，金融体系还欠发达，　因而国际先例对于我国目前保障性住房融资的可借鉴意义有限。　[4]　因此，我国当前需要积极探索多元化、创新型、符合我国国情的保障性住房融资模式，并在实际运用中不断完善。
　　2.　地方政府财力问题制约保障性住房建设。自从实行中央和地方分税制后，　很多地方政府承担不小的压力：　事多税少。　但中央为发展保障性住房建设，稳定社会秩序，明文要求地方政府必须对保障性住房用地供应做到“应保尽保”，　[5]　即地方政府需要为保障性住房建设无偿或以非常低的价格提供土地。这对很大程度上依靠土地出让金维持地方事业发展的政府来说，无疑是雪上加霜。所以，地方政府在加大保障性住房建设力度上明显力不从心，本来就很紧张的地方财政更加拮据，社会事业发展的其他方面也受到影响。
　　3．　缺乏社会力量参与，资金来源渠道单一。保障性住房项目投资既非竞争性项目，又非垄断性项目，其“福利性”决定了投资该领域的回报远远低于竞争性投资项目。保障性住房投资除了具有一般不动产项目投资的投资回收周期长、经营管理相对复杂的特点，还具有投资收益率明显偏低的特点，而民间资本的逐利性特点，会使其对几乎没有投资回报的保障房项目失去投资的原动力，因而对民间资金吸引力较弱。保障性住房投资的低回报性，使得保障房市场成为市场调节的盲区，民间资金能否顺利进入保障性住房领域，从根本上讲要使民间资本在保障性住房项目上有利可图，取决于政府提供的优惠政策、设计的利益激励、风险分担机制以及合作模式是否符合社会资金的投资意愿。政府如何运用税收优惠、投资补贴等经济手段引导社会资本积极投向保障性住房建设就显得更为重要。目前，中国住房市场中普通商品住房和保障性住房的结构比例失衡严重，改变这一局面，除了政府的直接投入外，还必须依赖市场力量。
　　4．　银行信贷资源的投入加剧了保障性住房面临的风险。银行等金融机构资金的引入，确实给保障性住房资金来源拓宽了渠道，有力地缓解了资金紧张问题，但同时也带来了相当多的风险。首先是利率风险。我国资本市场逐渐成熟，利率逐步市场化，收益率曲线变平。而且为减少放贷损失，贷款利率不断提升，这样房贷利率风险势必成为重要的财务风险，保障性住房的投资者面临的风险损失也越来越复杂。其次是流动性风险。房贷一般属于长期资产，体现在银行资产负债表上。如果银行为获得较高的利润率，减少流动性资产占比，就会增加流动性风险，保障性住房资金的持续性与稳定性就会受到直接的威胁。再次是资产负债表期限错配风险。房贷等长期资产在银行业占比较高，而负债则仍以中短期存款为主。在我国现阶段通货膨胀剧烈的情况下，银行流动性压力增大，经营发展略显被动，直接影响到保障性住房的资金支持。
　　5.　保障性住房补贴方式欠佳。我国目前的保障性住房补贴方式采取的是“砖头补贴”，是通过对生产者的补贴来间接对消费者进行补贴。在市场上住房供给比较紧缺的情况下，政府采取“砖头补贴”能起到一定的政策效果。　但是随着房地产市场的发展和住房制度改革的深入，　市场上的住房供给量逐渐增多，“砖头补贴”固有的弊端也逐渐暴露出来，又会导致一系列的问题。
　　三、完善我国保障性住房建设融资体系的政策建议
　　1.　完善保障性住房建设的配套政策，　支持金融投资。一是建立完善的法律法规体系，使保障性住房主体、责任、实施方式、水平、标准等问题能够有法可依，　明确保障性住房建设项目财政担保的有效性和合法性；　成立专门机构为保障性住房项目融资提供担保，分散信贷资金风险。二是加快推进融资工具创新的相关立法和优惠政策配套，　可以发行房地产投资信托基金，　制定保障性住房建设贷款证券化有关政策，鼓励试点和金融创新。三是制定信贷资金支持保障性住房建设的风险防范、处置配套政策。比照涉农贷款、中小企业贷款、“小企业、个体工商户、农户”贷款等形式建立风险补偿基金、　贴息政策及贷款授信免责条款；对保障性住房建设项目审查、贷款资产质量认定、不良贷款核销等，执行较为宽松的特殊监管政策，打消金融机构投资顾虑。
　　2.　地方政府吸收债务资金来满足保障性住房建设需要。根据我国有关法律的规定，地方政府不能直接作为债务主体或担保主体。我国《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制”，第3条规定“各级政府预算应当做到收支平衡”；《担保法》第8条规定“国家机关不得为保证人，　但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。因此，地方政府需要搭建融资平台。不过对于地方政府而言，已是轻车熟路，“城投公司”、“国投公司”、“教投公司”、“交建投公司”、“土地资产经营公司”等等早已成为地方政府的融资平台，地方政府已有成熟的操作经验，有关部门将支持设立省级、　计划单列市政府保障性住房融资平台，负责统筹该省计划单列市的廉租房、公租房和棚户区改造三类保障性住房的管理、　融资和偿债。　[6]　保障房融资平台的筹建已经启动，今后从事保障房建设的房地产企业有望在融资方面获得政策性支持。但同时，需要预防设立新的融资平台可能带来的风险。
　　3.　引导社会资金成为保障性住房建设的重要来源。一直以来，实践中忽略了开发商对保障性住房建设的积极作用。在现行条件下，民间资本参与保障房建设的最佳模式，就是由民营房地产开发商“带着钱”参与保障房项目的开发建设。政府应该在土地、税费现行优惠政策的基础上，让民营企业从拿地环节开始，以现有房地产开发的模式进行保障房项目开发，最后通过政府回购或开发商自行组织销售，赚取相应的利润。在这种模式下，政府仅需投入土地、减免税费，财政几乎不需再支出现金，等于为保障性住房建设拓宽了资金渠道，将大大减轻地方财政的 压力，有利于加快保障房建设的进度。社会资本参与保障房建设面对的最大问题是“缺乏长期融资渠道”。因此，政府应给予适当的优惠政策，鼓励和引导金融机构积极参与该类项目融资，包括明确保障性住房建设项目财政担保的有效性和合法性；鼓励成立非盈利保障性住房投融资有限责任公司为保障性住房项目融资提供贷款担保，降低信贷风险，搭建“政府主导、市场运作、专项投资、封闭管理”的投融资平台；对参与保障性住房项目给予财政贴息、税收优惠、建立风险补偿金制度；对保障性住房建设项目证照审查、贷款资产质量认定、不良贷款核销等方面执行较为宽松的监管政策；制定保障性住房建设贷款证券化有关政策，鼓励试点和金融创新。
　　4.　构建保障性住房金融体系，防范和控制风险。商业性金融机构具有赢利性特点，保障性住房融资具有政策性特点。兼顾两者的特点，可以有效地防范和控制风险。建议成立专门的政策性住房金融机构，既保证合理运用金融机构贷款，又可以为保障性住房建设提供全面的金融服务，保证其执行的业务性质兼具盈利性与保障性的双重特征，最大限度地确保保障性住房政策的有效执行，降低金融机构风险。
　　5.　采用“人头补贴”取代“砖头补贴”。“砖头补贴”　是由政府直接针对住房建筑业务的一种补贴。“砖头补贴”的特点是：政府的各种补贴直接转移给房屋建设方，在住房销售实现后，这些补贴间接转移给消费者。在这一过程中，政府必须对资金的流通进行严密的计划和监控。这种补贴方法的缺陷显而易见：政府直接干预市场，要付出巨额的监督成本，由此导致的各方面的“寻租”行为产生，补贴资金最终到达消费者手中的数量有限。因此，政府应该改变住房建设的补贴方式，采用“人头补贴”代替“砖头补贴”。所谓“人头补贴”，即是政府对中低收入者直接提供货币补贴，　用以解决中低收入家庭住房问题的补贴方式。　这种补贴的特点是直接将政府的财政补贴转移给消费者，采用“人头补贴”实现的社会效益将高于“砖头补贴”的社会效益。随着住房政策的推进，住房供给水平的提高，住房价格水平将回落到均衡价格水平。因此，将我国目前采取的“砖头补贴”住房补贴方式转变为“人头补贴”不仅能将市场竞争机制引入保障性住房系统，提高保障住房建设的效率和质量，同时还能将政府直接干预转变为宏观调控。
　　参考文献：
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