政治关联、利益交换与地方政府环境业绩的理论

本文转载《经济与管理》2013年第9期

一、引言
　　伴随着经济社会的进步，由此带来的环境污染问题已经严重制约了社会的发展。大气污染范围的扩大、植被覆盖率的降低、物种多样性的减少、淡水资源的污染等问题引起了人们越来越多的关注。就我国目前的环境污染情况而言，形势不容乐观，近期的雾霭事件就是最好的说明。2008年山西新塔矿业特别重大溃坝事故，2009年湖南武冈县文坪镇、司马冲镇血铅事件，2010年紫金矿业事件，等等[1]。这些重大环境事件的发生给我们敲响了环境严重污染的警钟，因此，在环境治理方面我们必须要有所作为。在环境事件背后，是现有只强调GDP的地方政府考核制度与被规制企业建立起来的密集的政治关系，这两者的相互作用容易导致地方政府利益共同体的产生，从而导致地方环境业绩恶化，进而引发诸多环境事件。若要解决这个问题，打破利益共同体纽带是重要途径之一。从地方政府的角度，通过建立地方政府环境业绩评价体系能够有效遏制地方政府建立利益共同体的诉求，从而有效解决环境业绩恶化问题。
　　二、文献回顾
　　对于政治关联的界定，Roberts（1990）认为政治关联是指与参议员有利益关系。Faccio（2006）认为，公司的大股东或者高管是议员、大臣、政府首脑或者与政府高官关系密切，那么该公司就是政治关联的。现有研究很少涉及环境业绩与政治关联之间的关系，但实际上具有政治关联的企业可能获得一系列的政策优惠，如更多的环境资源，轻微的环境污染处罚，获得更多的排污许可等。实质上，地方政府与部分具有政治关联的企业存在着一定的利益交换。交换理论是20世纪60年代兴起于美国进而在全球范围内广泛传播的一种社会学理论。这一理论主张人类的一切行为都受到某种能够带来奖励和报酬的交换活动的支配，因此，人类一切社会活动都可以归结为一种交换，人们在社会交换中所结成的社会关系也是一种交换关系。George Homans是交换理论的创始人，他指出人们总在追求报酬，逃避惩罚，行动受到经验和情景的制约，行动选择时是有价值判断参与的，价值受到时效性的限制。引起攻击或赞同行为的条件揭示了人类行动的感情色彩，在指出行动价值的基础上，进一步指出行动的可能性。Peter Blau提出了五项基本原则包括理性原则、互惠原则、公正原则、边际效用原则、不均衡原则。此外还提出了使行为变为交换行为必须具备的两个条件：“一是该行为的最终目标只有通过与他人互动才能达到；二是该行为必须采取有助于实现这些目的的手段”。
　　本文正是基于政治关联和交换理论研究成果，利用利益交换理论来分析居民、政府、企业三者之间的利益交换，以期改善居民与企业之间利益交换的不均衡状态以及打破企业与政府之间通过政治关联建立起来的均衡，更多关注居民的利益，并据此建立地方政府环境业绩评价体系。
　　三、政治关联与利益交换对地方环境业绩的影响机理
　　生态环境属于广大居民所有，自然希望生活的环境不被破坏，否则会损害到他们基本的生存权利。为了获得环境产权价值的保值与增值，广大第三方居民将该地区的环境产权价值通过政府分配给该地区的所有企业。因此，要想保障地区的生态环境，重点是使企业所承担的环境产权价值不发生减值。而如何做到这一点，理清居民、政府与企业之间的利益关系是关键：居民、企业、政府三者之间存在环境产权代理关系。第一，由于居民是生态环境发生变化时受影响最大的群体，因此地方居民是该地区生态环境产权的所有者。第二，地方居民委托地方政府进行生态环境产权的代理，二者之间是委托方与代理者的关系。第三，地方政府将资源环境使用权分配给所辖企业进行使用，企业利用这些环境资源促进地方的可持续发展，同时，保证环境使用价值（生态权益）的保值与增值则应是企业不可推卸的责任。三者之间共同的利益就是保护他们最基本的生存环境，在这个前提下，实现各自的利益。
　　（一）居民与地方政府之间的利益交换
　　由于居民受到地区生态环境的影响最大，所以居民享有该地区的环境产权，居民将其享有的环境产权委托给地方政府进行分配，地方政府将环境资源分配给所辖企业进行使用，目的是让三者享受更大的福利。居民与政府之间的环境产权代理关系符合利益交换的理性原则、互惠原则、不均衡原则。然而，正是由于二者之间不均衡的利益交换导致了他们之间的委托代理关系并不能达到最佳效果。造成政府与居民之间的利益交换不均衡的原因：首先是作为代理人的政府与委托人之间的目标及效用函数不一致；其次是政府行为及其结果具有不可观察性；再有就是政府往往以很小的回报甚至是零回报来换取居民的环境产权等。因此，政府与居民之间的这种基于环境产权的不均衡交换就迫使必须要有一个约束机制来改变这种不均衡的状态。以生态权益为核心的地方政府环境业绩评价体系的建立就很好地适应了这种需求，一方面能够保障居民的利益，另一方面可以约束政府的行为。
　（二）地方政府与企业之间的利益交换
　　由于政府充当着第三方居民与企业二者的中间人，因此地方政府与企业之间的利益交换应当是充分考虑到居民利益的均衡交换。但由于政治关联的存在，二者之间构建的均衡并没有充分考虑到居民的利益。在未发生环境事件的短期均衡、发生环境事件的短期均衡以及 发生环境事件的长期均衡这三种情况下，第三方居民的利益分别被不同程度的忽视。
　　1. 未发生环境事件的短期均衡。考虑到地方政府的任期，地方官员通常会在忽视民众因素的情况下，短期内寻求自身利益最大化；与地方政府建立政治关联的企业在考虑到地方政府任期因素等情况下，寻求利益最大化，双方主体都会考虑到短期的成本利益（地方政府追求政治利益，被规制企业寻求政治关联带来的环境规制宽松收益）。地方政府会优先向被规制企业（拥有政治关联的企业）提供环境资源和政策支持，来达到自己的政治目的。同样，被规制企业会通过政府提供的环境资源和优惠政策来达到自己的经济目的，就地方政府和被规制企业而言这种短期的均衡是合意的。但是这种短期均衡，忽视了对居民利益的影响，地方政府在进行资源配置时就已经忽视掉了民众因素，另外受任职期限的限制，加之当前政府注重GDP的考核机制，地方政府将重点放在了地方经济业绩上，极有可能在资源的分配和使用方面存在不效率状况，造成环境资源的浪费。再有地方政府在信息发布方面存在滞后性和笼统性，尤其是有关生态环境信息的披露，导致地方居民很难在第一时间获知具体的环境信息，很容易被地方政府发布的滞后的表面信息所迷惑。而且这种对环境资源的不效率使用还存在着累加效应。就目前的情况来看，这种累加效应几乎没有得到有效地控制。
　　2. 发生环境事件的短期均衡。但若发生环境事件时，上一个局部均衡就会被打破。地方政府由于受到上级政府的压力，会加大对所有被规制企业的环境规制力度，被规制企业也会加大环境整改力度，特别是与环境事件密切相关的企业，此时政治关联的作用也就不会那么明显。但随着时间的推移，环境事件的影响逐渐减小，政治关联的作用会越发明显，企业会通过政治关联力求逐步减少其所承担的环境成本，而地方政府由于处在环境事件的漩涡中，承担了企业转移过来的环境成本，地方政府需要消化掉这部分环境成本。这种情况下，都会促使企业加大对政治关联的投入，以期达到未发生环境事件的短期局部均衡。由于发生了环境事件，从事件的发生到治理结束需要时间，因此，这种均衡应该是渐趋式的均衡，即经历着均衡——不均衡——均衡两阶段。很明显，第一阶段的不均衡是由于未发生环境事件的短期均衡中的累加效应达到了一定的程度发生质变所导致，上文分析已经指出，这一阶段忽视了居民的利益。而第二阶段达到的均衡，最终还是要回到未发生环境事件的均衡，因此，极有可能会回到以前的发展路径上，继续着环境资源不效率使用的累加效应，从而继续忽视地方居民利益。
　　3. 长期发展的角度。从长远看，忽视地方政府任期等因素的影响，地方政府与被规制企业都在寻求长期利益，地方政府可能在短期内损失部分利益来扶持当地企业，包括放松环境规制来换取未来的经济发展，被规制企业在成本收益衡量下，在可持续发展的情况下，获得利益最大化。对政府而言，一旦发生环境事件，政府需要付出额外的成本来平息环境事件，部分官员甚至需要付出被免职的重大成本。对企业而言，政治关联成本始终是存在的，而且不受地方政府任期的限制，企业为维持所能获得的利润，需要投入相应的政治关联成本，而获得的政治关联的收益会随着时间的推移、地方政府的环境监管力度不断加大而趋于零。在这种均衡条件下，环境事件所造成的损失与放松环境规制得到的收益在长期内大致相等。但这种收益和损失只是经济意义上衡量，而现实的情况是：空气污染浓度在加大，水资源污染面积在扩大，物种多样性在持续降低等。因此，不难看出这种长远均衡最终会耗竭地区资源，损害地区环境。即使是考虑到采取补偿的措施来治理环境问题，但大多采用的是经济补偿，然而，这种经济上的增长远不能补偿生态环境的损失。
　　理想的状态是居民、政府、企业三者之间基于环境产权的利益交换应该是均衡的。通过上文的分析：居民与政府之间的利益交换是不均衡的，需要引入一个约束机制；政府与企业之间的利益交换，由于政治关联的作用，在三种不同的状态下达到了均衡，但是这三种均衡状态都在很大程度上忽视了地方居民的利益，为此也需要引入一个控制工具，打破政府与被规制企业之间的利益均衡。这种控制工具必须要充分考虑到地方居民的利益。同时又要能结合地方的具体情况，真实反映地方的环境情况，而且还要能达到环境信息反馈的作用。环境业绩评价体系就很好地适应这样的需求，业绩评价体系本身就具有反馈的作用，能够有效地反映当前存在的问题，并及时将问题反馈给问题处理部门，使发生的问题能够很好地得到解决，并对以后类似问题的发生起到预防作用。
　　四、地方政府环境业绩评价体系构建与实施
　　国际标准化组织（ISO）将环境业绩定义为：环境业绩是指组织对其环境因素进行管理所取得的可测量结果。环境业绩评价是指帮助管理者对组织的环境业绩进行决策的过程，首先是进行指标的选择，然后进行数据的收集和处理，最后依据环境业绩标准进行信息评价和交流，并定期对过程本身进行评审和改进（ISO14031，1999）[10]。其中环境业绩指标是指能够使人们从环境的角度对环境资源消耗的效果与效率进行评价的定量和定性信息（Bartolomeo，1995）。
　　通过理论分析，地方政府环境业绩评价体系的建立，应当充分考虑到地方居民的利益。基于地方居民与地方政府之间不均衡的利益交换以及政治关联作用对居民利益的忽视，我们所提出的地方政府环境业绩评价体系把地方居民利益作为核心的评价指标，同时还必须要充分考虑到各个地方的不同情况，业绩评价本身应该是一个综合的体系。为此，本文提出，地方政府环境业绩评价体系应该具有三个方面的作用：第一，地方政府环境业绩评价应该充分反映被忽视的地方居民利益，因为地方居民才是地区环境最直接的受益者；第二，既然是业绩评价体系，需要能够真实反映地区的环境情况，包括资源的使用情况、环境的污染情况等；第三，业绩评价体系本身应具有反馈的作用。为此，从这三个方面着手建立起来的环境业绩评价体系才能够综合地反映地区的环境问题。
　　（一）指标体系的建立
　　由于各个地区的情况不同，要因地制宜建立客观合理的地方政府环境业绩评价体系。因此，对于指标的选择，要参考 以下两个原则：一是可持续发展的原则。要充分认识到生态环境对于一个区域发展的重要作用，地区发展不应是只追求经济的发展。经济发展与生态建设二者之间看似相互矛盾，实际上它们却在不同层面上影响地区的可持续发展。所以环境业绩评价指标体系的设置必须充分体现可持续发展原则：指标反映要客观，指标测量应持续，指标之间须协调。二是现实可操作性原则。指标体系的设置是为了指导实践活动，因此指标的选择必须具有客观性，要能够充分反映现实。同时，所选择的指标必须具有可测量性，而且不管是定性的还是定量的指标都要满足可比性的原则。另外，对于指标的计算口径和统计方法，要能够与原有的统计指标相衔接（郭瑞婷，李玉萍，2011）[11]。
　　由上文的分析可知，所要建立的地方政府环境业绩评价体系核心指标应该充分反映地方居民的权益，同时，对于环境问题本身也要重点涉及，既要能够反映地方环境质量又要涉及到地方环境治理的效果评价。为此，本文提出了如表1所示的指标体系，这一指标体系涵盖了生态权益、环境质量、环境治理三个子系统，并在此基础上进一步细化，以求其结果能更准确地反映地方的环境业绩水平。
　　1. 生态权益系统的选取，生态权益是地方政府环境业绩评价体系中核心的指标，本文提出的生态权益应该是充分考虑到居民利益的权益，其衡量依据主要是居民对其居住环境的切身感受，包括居民对自己生活环境的满意程度、对地方政府在处理环境问题时的满意程度以及自己切身感受到的地区生态环境的变化。所以，生态权益系统的主要作用就是反映地方居民生态利益，所选指标要能够反映居民的利益以及地区生态环境的基本情况。公众满意度、居民投诉频率是居民对所居住的地方环境最直接的反映，可以通过问卷调查的方式直接获得。选取物种多样性、绿化覆盖率两个指标，是因为这两个指标反映了生态环境的多样性，综合反映地区生态环境。这两个指标的数据可以从政府公布的最新权威统计信息中获得，也可以从其他致力于环境保护的组织机构获得。
　　2. 环境质量系统，选取这个系统，主要是因为地方政府环境业绩评价体系必须要能够反映地区的环境状况。应该包括主要的生态资源、环境能源的使用情况，主要的环境污染物排放情况等。这个系统应该是环境业绩评价体系的基础，需要它来充分反映地方的环境质量。主要选取七个衡量指标：单位产值能源消耗、单位产值原材料消耗、单位产值水资源消耗、单位产值烟/粉尘排放、外排废水质量、外排废气质量、固体废物排放量。前三个指标主要用于揭示地区主要的资源使用状况，后四大污染物排放指标主要用于反映地区的环境污染问题。这七大指标充分反映了地区环境的真实情况，这些指标数据可以从政府公布的环境信息中获得，也可以从第三方环保组织获得。
　　3. 环境治理系统，用于反映地方的环境治理情况。这个系统是环境业绩评价体系的中间环节，连接着生态权益和环境质量两个系统，使地方政府环境业绩评价体系形成一个整体，同时也是考核地方政府业绩的一个重要标准。所以选取了如下七个指标：环境政策执行、环境信息公开情况、环境机构设置与人员投入、环境管理费用占总费用比例、环境设施运转、固体废物安置处理、三废循环再利用。其中环境政策执行、环境信息公开情况可以通过问卷调查的方式获得。环境机构设置与人员投入、环境管理费用占总费用的比例、环境设施运转、固体废物安置处理、三废循环再利用需要从政府出具的有关环境治理情况的统计报告中获得。
　　（二）模糊综合评价模型
　　由于所采用的评价指标中，有些是无法量化的、模糊的，而模糊综合评价方法又是揭示事物在乏信息、贫数据背景下的发展变化情况，因此运用模糊综合评价法是很适宜的。具体评价步骤如下：
　　（1）确定因素集U和评定集V，评价的项目的集合U={U1，U2，…，U18}，评定语集合V={优，良，中，差}
　　（2）统计、确定单因素评价隶属度向量Ai，并形成隶属度矩阵R。
　　（3）确定各个指标的权重wi，评定语的数值化结果w′v=（100，85，70，55）。本文拟采用主观的赋权方法求各项指标的权重：
　　邀请6位权威教授、3位环境监测主管、3位政府官员共12人进行各属性的两两比较，共收到9份回复，包括6位教授、2位环境监测主管以及1名政府官员的回复。根据表2 Saaty标度，采用AHP确定各个指标的权重：
　　其中aij表示，第i个指标属性与第j个指标属性的相对重要程度：
　　利用软件计算出来的结果如表3至表7所示：
　　（4）计算综合评定向量S及综合评定值？滋：
　　S=WUR ？滋=W′VST
　　这样，用求出来的结果与100，85，70，55进行比较，得出的数值若在85与100之间，说明该地区的环境等级达到优秀；若大于70而小于85，则地区环境达到了良好；若低于70但大于55，地区的环境还是勉强可以接受的，但是需要进行环境整改；若没达到55，该地区的环境则是无法保障居民生活的，必须立刻进行整改。通过这样的评价体系得出的地方环境业绩的等级，对地方环境治理有非常大的帮助，这样量化出来的结果，目标性更强。另外，该环境业绩评价体系也可以单独使用其中的某一个系统，如果单单只是为了测量地区的环境质量，则可以单独使用环境质量系统进行衡量，在此系统的基础上再加以细化分析，最后测量出地区的环境质量。
　　五、结论与建议
　　地方政府环境业绩评价体系可以全面反映地区生态环境的情况，具有很强的目的性，可以提高地方的环境管理业绩，改善地方的环境，优化地方的环境形象。充分保护了地方居民的利益，打破了政府与企业之间因政治关联建立起来的利益均衡，而且对地方政府也起到了一定的约束作用，在对地方政府进行考核的时候不再只考虑经济业绩，生态环境业绩也应是一个重要的考核指标。本文初步构建了地方政府环境业绩评价指标体系。探讨了地方政府环境业绩模糊综合评价模型，研究了该模型的具体应用，为评价地方环境业绩提供了可实施的方法。

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