完善小额贷款公司规制环境的对策建议分析

　关键词：小额贷款公司 规制 环境 建议
　　一、引言
　　2012年5月26日，银监会发布《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》（银监发〔2012〕27号）（以下简称《实施意见》），鼓励符合准入条件的民营企业通过多种方式投资于银行业和金融机构，强调监管部门不得在市场准入方面设置限制条件或其他附加条件。截至2012年3月，全国共成立小额贷款公司4878家，实收资本3871.37亿元，其中财政资金投资占比在10%以下，民间资本占绝大比重。尽管如此，据茅于轼（2011）估算，农村的小额贷款规模在2000亿元左右，而农村的实际资金需求约为5000—6000亿元，资金缺口仍然较大。据世界银行调查，中国人均贷款笔数为0.12，远低于发达国家的0.82和发展中国家的0.22，中国仅有42%的成年人使用正规金融服务，远低于发达国家95%的水平。另据世界银行估计，2009年中国微型金融环境得分仅为35.9分，处于中等偏下的水平。中国微型金融的规制环境不够友好，导致微型金融行业不发达，影响了普惠金融目标的实现。同时，我国小额贷款行业呈现出冰火两重天的发展态势。在浙江、江苏等地的小额贷款公司数量倍增的同时，甘肃2家小额贷款公司退市，内蒙古5家小额贷款公司被注销经营资质。《实施意见》在推动民间资本进军银行业的同时能否助力小额贷款公司可持续发展？如何改善微型金融的规制环境，引导小额贷款公司健康发展？这些问题值得探讨。
　　二、小额贷款公司发展面临的规制环境
　　（一）“小额度”民间资本阳光化遭遇准入壁垒
　　《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）要求有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。除广西、内蒙古、贵州、新疆外，其余省份都不同程度地提高了准入门槛。2011年以来，部分省份又相继提高了注册资本金上限，广东将上限提高至10亿元，浙江、贵州等省更是不再设置上限。部分省市在试水小额贷款公司设立分支机构的过程中，也是首当其冲地考虑了大资本的小额贷款公司，将小额贷款公司设立分支机构的准入条件与注册资本挂钩。2012年山东省开始试水小额贷款公司设立分支机构，允许上一年度分类评级达到一级且注册资本达到1亿元以上的小额贷款公司在本县（市、区）范围内设立分支机构，注册资本每增加5000万元便可申请增设1家分支机构，但最多不超过3家。因此，各省市在打开民间资本发起设立小额贷款公司制度之门的同时，又通过准入门槛的无形提高，阻碍了小额民间资本作为主发起人的阳光化发展通道。
　　（二）金融主体地位缺失，无法享受政策优惠
　　人民银行发布的《金融机构编码规范》（〔2009〕363号）将小额贷款公司纳入金融机构范围，给予其金融机构的定位，但事实上小额贷款公司依旧只在工商部门注册，未能取得银监会颁发的金融许可证，其身份只是经地方政府批准成立的非金融企业，不能享受小型金融机构3年内可以获得贷款余额2%的财政补助，影响了小额贷款公司的业务能力，弱化了支农意愿。2011年10月17日《关于农村金融有关税收政策的通知》（财税〔2010〕4号）中的税收优惠政策同样没能惠及小额贷款公司。小额贷款公司参照一般服务业照章纳税，必须缴纳5.6%的营业税及附加税费、25%的企业所得税和20%的个人所得税，税负约占小额贷款公司营业收入的30%左右，相比村镇银行和农信社免交所得税和仅缴纳3%的营业税而言，小额贷款公司税负明显偏重。
　　（三）高流动性与低负债率之间的矛盾
　　外源融资渠道受阻成为制约小额贷款公司可持续发展的瓶颈。2012年2月8日，浙江省工商局出台《浙江省小额贷款公司融资监管暂行办法》（浙工商直〔2012〕2号），成为规范小额贷款公司融资的首个文件。《暂行办法》允许小额贷款公司在工商部门的监管下，向银行业金融机构，主要法人股东以及市属范围内的其它小额贷款公司融资，但融资比例不得超过资本净额的100%；小额贷款公司也可利用回购进行资产转让，交易规模不得超过资本净额的50%。尽管小额贷款公司资金渠道不再限于银行融资，可以多种途径实现，但外源融资比例仍受到限制，不能根本上解决小额贷款公司资金短缺问题。事实上，目前小额贷款公司资本金与外部融资比例仅为1：0.13，远没有触及1：0.5的政策底线。《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》要求银行业金融机构创新和灵活运用多种金融工具，开展融资模式、服务手段和产品创新，建立小微企业金融服务长效机制，改进小微企业贷款工作流程等。可以看出，政府对民间资本阳光化运作的政策抑制在不断弱化，但《实施意见》指向和针对的都是银行业金融机构，仍未能从根本上解决由民间资本作为出资主体成立的小额贷款公司融资受限的问题。
　　（四）金融监管缺位与行政监管多头并存
　　小额贷款公司从事的是金融业务，本应由银行业监管部门管理，但由于金融机构主体地位的缺失，且仅在工商部门注册，相应的监管和风险控制责任就转嫁给了地方政府，监管主体不明造成监管不足与过度并存。一方面，属于职能范围的监管部门不独立监管，地方金融办主要侧重于对小额贷款公司的审批，将对小额贷款公司的经常性、连续性监管变成了不连续的监管，缺乏风险预警与识别的专业技能，未能实现对贷款的全过程监管，存在监管真空；另一方面，金融办、工商部门、财政部门、银监部门和人民银行分支机构组成小额贷款公司联席会议，实施多头监管，在监管中缺少协同与联动。工商部门对小额贷款公司注册登记进行规范监管；银监会分支机构不能对小额贷款公司的违规违法行为进行实时跟踪监测和查处；基层央行难以强制性要求小额贷款公司接入人民银行的征信管理系统。
　　（五）接入征信系统成本高，风险控制难度加大
　2011年1月，人民银行《关于小额贷款公司接入人民银行征信系统及相关管理工作的通知》（银办发〔2011〕1号）就小额贷款公司接入征信系统的组织管理、流程管理、接入模式及接入后的业务管理要求做出了具体规定，允许符合条件的小额贷款公司按照“先建立制度、先报送数据、后开通查询用户”的原则加入企业和个人信用信息数据库。2012年，浙江6家小额贷款公司在上报内部信贷信息的基础上，开始试行以“集中组织，一口接入”的方式接入央行征信

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系统，获得与银行同质的征信查询服务。问题是，小额贷款公司的业务管理系统普遍处于单机版操作状态，与人民银行对业务系统、网络条件、技术规范及安全管理的要求相差甚远，要想实现与人民银行征信系统的对接，需要投入大量的人力、物力和财力。受成本约束，加之缺乏管理经验，小额贷款公司普遍不具备接入条件，也就无法进入征信系统全面了解贷款人的财务信息、贷款情况、信用等级情况等，对贷款人的考察往往依赖主观判断，增加了小额贷款公司风险控制难度，加大了其业务运营风险。
　　（六）涉农贷款激励政策没有体现地区差异
　　2012年7月3日，财政部下发《小额贷款公司涉农贷款增量奖励有关事项通知》（财金〔2012〕56号）规定，自2012年开始，在天津、辽宁、山东、贵州4省（市）开展小额贷款公司涉农贷款增量奖励试点，对小额贷款公司当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励，在激励小额贷款公司放贷的同时还兼顾了其运作绩效，对年末不良贷款率高于3%且同比上升的小额贷款公司，不予奖励。问题是，中国区域经济和金融发展不平衡，如果用统一的增量标准来衡量的话，不利于微型金融协调发展。金融创新应服务于经济发展，贷款增速不能脱离当地农村经济的发展，否则就可能出现拔苗助长之势，而在某些县域地区，小额贷款公司贷款对于借款人维持简单再生产具有不可或缺的作用，激励政策应该考虑到这部分机构维持财务可持续发展的需要。
　　三、完善小额贷款公司规制环境的几点思考
　　（一）建立健全微型金融基础设施
　　政府应通过构建和完善微型金融基础设施建设，增强金融市场竞争的有效性，提高金融服务效率，强化金融企业的责任放贷意识。只有具备良好的微型金融基础设施，小额贷款公司才能低成本和高效率地运作。面对微型金融基础设施的缺失，政府应着力构建面向微小金融的征信体系、破产框架、评级机构、融资机制、担保物权制度等。
　　（二）建立分层次监管体系，实施差别监管
　　目前，几乎各地都出台了相应的小额贷款公司管理办法，但地方管理大多处于松散状态，缺乏中央层面的管理部门在省际间进行沟通和协调。这样的管理模式不利于调控小额贷款公司发展节奏并调剂微型金融系统内资金余缺。尤其是在小额贷款公司获准跨地区设立分支机构后，对小额贷款公司的监管应该是分层次的，中央和地方各司其职、外部监管与行业自律相得益彰。中央层面的监管着力于注册资本金在一定限额之上的小额贷款公司的牌照审批和跨区域小额贷款公司的合规经营，适度放宽县域及以下地区小额贷款公司的资本上限，变审批制为报备制，由地方金融办负责小额贷款公司的报备。外部监管主要着力于机构准入与合规运行。行业自律则主要强调内控建设与自我监管。
　　（三）适度放松存款限制，有序实现小额贷款公司融资渠道多元化
　　从小额贷款公司可持续发展角度看，小额贷款公司拓宽融资渠道可以有多种路径选择，在内源融资渠道方面，小额贷款公司可实行“股本年度增持”计划，以注册资本为基础，实行日常招股制度并按年度增加注册资本，并允许股东按照招股价格在内部进行股权转让。在外源融资渠道方面，可有序实现渠道多样化：一是适度提高小额贷款公司银行业融资比例，从资本净额的50%逐步提高到最高2倍；二是对优秀的小额贷款公司适度开放金融市场，允许其发行中短期票据、债券、再贷款融资、进行拆借等，允许和鼓励各类金融机构向小额贷款公司发放委托贷款、批发贷款等，扩大小额贷款公司的可贷资金规模；三是对于符合条件的小额贷款公司，可允许其择机上市融资；四是适度放松存款限制。尽管小额贷款公司吸收存款存在一定的风险，但这种风险毕竟是局部风险，不会造成体制内的系统性风险，监管部门可以结合小额贷款公司实际情况，实行有差别的适度存款准入制度，允许小额贷款公司在达到一定年限，县域贷款比、不良贷款率、资本充足率达到一定标准后，开展存款业务。
　　（四）建立社会绩效评价机制和体系，树立责任金融意识
　　金融企业应逐步树立起责任金融意识，服务于真正需要帮助的客户群，金融服务要有足够的透明度和效率，尽可能减轻客户群的负担，避免借款人出现过度负债，提供以前无人提供的服务，弥补金融服务的空白。小额贷款公司主要服务于县域经济，更多关注的是小额贷款公司的“三农”贷款比例等，而忽略了农户中的弱势群体——贫困户。帮助贫困户发展商业性、可持续性的项目，满足他们的信贷需求正是小额贷款公司社会责任的体现。因此，相关部门有必要在对小额贷款公司的监管和评价上，引入贫困户、贫困地区贷款覆盖率等指标，同时关注贷款项目是否会对环境造成负面影响等。
　　（五）放宽涉农贷款增量奖励试点范围，变贷款增量为存量奖励
　　2012年，天津、辽宁、山东、贵州4省（市）开始开展小额贷款公司涉农贷款增量奖励试点，对小额贷款公司当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。部分省市也出台了相应的激励政策，如福建省拟在2013年12月31日前对小额贷款公司农户小额贷款的利息收入免征营业税。青岛市对贷款年平均余额同比增长或年均贷款利率低于全市同行业平均水平的小额贷款公司，按其上年小企业、“三农”贷款年平均余额1%标准给予补助或奖励。考虑到地区经济与金融发展差异，政府应进一步放宽涉农贷款增量奖励试点范围，对县域及以下地区实行涉农贷款存量奖励，将税收减免与金融服务行为相结合，对“涉农”金融行为给予税收减免，其他金融服务照章纳税。
　　参考文献：
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财会月刊，2011（21）：47—49
　　⑦王艺臻. 小额贷款公司研究综述[J]. 价值工程，2011（24）：119—121
　　〔本文系北京市教育委员会社科计划面上项目“新型农村金融机构建设对北京农村经济影响的实证研究”（项目编号：SM201110037002）阶段性成果，并受北京市属高等学校“人才强教深化计划项目”（项目编号：PHR201108310）资助〕
　　（杨菁，1976年生，河南安阳人，北京物资学院经济学院副教授。研究方向：农村金融）

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