摘要：针对我国是一个以丘陵地貌为主的国家和当前严格的耕地保护政策的实际，围绕控规编制的基本原理，结合邵阳市桃花新城控规编制的实例，从“区域分析”、“用地评价”、“用地布局”、“道路体系”、“竖向规划”、“用地指标”等方面进行了论述，提出了加强不同地形地貌条件下控规编制方武和方法，推动我国城市建设集约节约用地。
关键词：丘陵城市新区；控规实践；控规探讨
1 引言
我国是一个丘陵面积约占全国国土面积2/3的国家，山地城镇约占全国城镇总数的一半。湖南省是一个以山地、丘陵为主要地貌特征的省份，全省占地21.18万km
2，山地(海拔500m以上，比高300～750m)占46.3％，丘陵(含岗地，海拔小于500m，比高20～300m)占35.8％。全省城镇有2/3地处山地、丘陵地区。随着经济的发展，城镇化的推进，城镇人口的增加，城镇建设用地规模将相应扩大，在严格的耕地保护政策下，合理地利用山地、丘陵进行城市建设，具有重要的现实意义。
控制性详细规划以总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质，使用强度和空间环境，强化规划设计与管理、开发的衔接，并作为城市规划管理的依据指导修建性详细规划的编制。根据国家相关法律法规的要求，城市规划区内的土地开发、出让必须以控制性详细规划作为依据。自上世纪80年代以来，我国的控制性详细规划得到了较大的发展，也发挥了巨大的作用，已成为城乡规划部门调控城市用地和国土部门有偿出让土地的重要手段和工具。
丘陵城市新区因地形地貌复杂，现状生态较好等特点，其控规的编制与平原城市新区控规相比较，需要考虑的因素更广泛，面临的问题更复杂。本文通过对邵阳市桃花新城的控规编制进行实证分析，探索丘陵城市新区控规编制的方式和方法。
2 控规的发展历程
控制性详细规划(下简称“控规”)是20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。伴随着我国社会体制和
经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法已明显不适应新形势的要求。在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和城市规划设计部门借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引人“区划的思想”，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的基本方法——控制性详细规划。控制性详细规划的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。
1991年建设部首次颁布实施和2005年修订实施的《城市规划编制办法》，均明确了控规的编制内容和要求；1992年，建设部颁布实施的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，又进一步明确了出让、转让城市国有土地使用权之前应当编制控规；1995年建设部制定的《城市规划编制办法实施细则》更进一步地明确了控规的编制内容。控规成果是城市规划管理的法定依据，使城市建设按照规划的要求有序进行。
3 控规的作用体现
通过借鉴国外经验和20多年来的本土化、地方化，控规得到了较大的发展，也发挥了巨大的作用。控规作为桥梁，它衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划：控规作为开发控制的法定依据，它给规划管理工作提供了一个法律依据；控规作为城市政策的载体，通过它特有的规划内容和规划手法，把诸如城市用地、城市人口、城市产业、城市环境保护等方面的政策转译为城市规划的技术语言，指导城市物质空间的建设，在城市建设中充分体现和实施相关政策。在目前的规划管理中，控规已成为城市国有土地使用权出上、转让的基本依据，特别是地价测算的重要依据；控规提高了规划的弹性，增强了可操作性，使规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾有所缓解；初步适应了投资主体多元化带来的利益主体的多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲击；同时，控规也基本满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要。
4 实例运用
4．1桃花新城简介
桃花新城位于邵阳市火车站南部，规划区范围为上瑞高速公路潭邵段以北、邵水河以西及上瑞高速公路联络线以东，规划区总用地面积约12.8km
2。桃花新城区内用地大部分为丘陵地貌，占总用地的90％左右，海拔高程一般在220.0～300.0m之间，最高处为西南s217线东侧山顶，高程为352.0m，最低处位于横岭山北边山脚(邻邵水河)，高程为211.10m，最大高差141.14m。总体上讲，规划区地形呈簸箕状，即中部、东部地形平坦开阔，地势低，而其外围多为低山，地势高。区内地势起伏，岗顶平缓。
区内用地除部分单位用地和农村村民院落用地外，92％为山地、水域和耕地、园地等。区内现有人口约8500人。规划区内现有邵檀路、s217线两条公路以及正在修建的桃花路，另还有两条路面宽2.0～4.0m，机耕路连接邵檀路、s217线和桃花路。
本次规划以城市总体规划为指导，依托城市山、水、林错落有致的资源优势，既符合时代精神又继承传统文化，既展现建筑景观又注重自然景观，积极营造人与自然和谐统一的生态环境，进一步调整规划区用地布局，优化功能结构，合理控制土地使用强度，完善基础设施，为最终将规划区建成湖南省高水平的都市产业中心之一，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的“山、水、绿、城”交融的宜居生态型新城区。
4．2桃花新城控规内容和特色
4．2．1建设用地评价
根据对规划范围内地形地貌、水文地质、地质构造的评价，先做“减法”，再做“加法”，即先对规划区用地进行生态敏感性评价，分别划定一类、二类、三类生态敏感区，确定为桃花洞公园所在区域的孙家山、尖岭上、载木岭、刘家大山等山体，金子山水库及其周边的杨家山、陡山、鹞子岭、蔡家山、郑子岭等山体，湖口井水库以及周边的青山坡、雷宝岭、铜鼓岭、大园山等山体，南郊鱼塘，邵水河两岸沿线区域，南部的大山岭、高山头、天子山等山地为禁止建设区，在此基础上，再对可供建设的用地适宜性进行评价。
4．2．2空间布局
规划以自然、生态、和谐为设计的出发点和立足点，以“先底后图”为规划路径依赖，通过对规划区内水体、山体、植被等场地要素的解读和生态敏感性分析，构筑以“z”字型生态内核和南部生态区为重点，外围生态圈为屏障的生态格局。在此为“底”基础上再进行总体布局和专业规划，实现与老城区在经济、功能、景观、道路等方面有机延伸。
规划注重规划结构和用地布局科学合理性，使建设规划能充分发挥效能。在总体构思的分析指导下，规划形成“五带(轴)、六区、七
路、簇山、众水”的空间结构，整体上展示出“西山东水”、“南北山中间水”的山水城市空间格局。山水分割下的每个城市功能区均为或“依山傍水”或“群山环抱”或“山绕水环”，山水城市形象得到完美展示，彰显了“山、水、城、绿”城市风貌特色。
4．2．3道路系统
道路系统规划结合自然地形地貌，尽量减少工程量，少挖山、少填水，合理避让现有单位、居民点等建设区，直直则直，因地制宜，既注重塑造山地城市道路自然曲线美的景观特色，又可实现道路建设的经济性和可实施性。道路宽度根据经济性和交通需要而定。
4．2．4竖向规划
规划确定了新城区的主、次干道控制点的高程，作为下一阶段的详细规划及道路设计的参考，设计高程统一采用黄海高程。考虑到该区域范围为典型的丘陵地区，地势高差较大，道路标高通过现状标高和各街区土石方平衡综合考虑确定，这样有利于减少工程量，同时也便于规划区土地的成片开发。场地竖向设计尽可能地接近场地现状高程，在坡高较大的地段规划形成台地。邵水沿江风光带路堤结合采用填土的办法，提高场地标高，营造沿河景观风貌。
4．2．5城市设计
规划注重城市设计引导。规划从建筑群体环境层面对各主要功能片区空间进行空间景观分析，对区内重要地段、公共建筑集中布局区、主要景观节点进行城市设计深化和引导。这些深化和引导是传统控规成果的延续和扩展，是充分反映规划意图的补充和具体化。虽然这些空间景观规划是指导性意见，不是强制性要求，但对下一层次的规划不失为一种建设性的引导，能使业主及设计人员既能掌握一定依据和意向，又不失去更多的选择和创造性。
5 对丘陵城市新区控规编制方法的探讨
5．1适时引入区域分析
城市新区一般位于城市边缘或城乡结合部，相当一段时期内还与城市老城区在基础设施建设、公共设施共享、产业开发互补、功能定位协调方面紧密相关，因此在规划过程中首先就应引入区域分析。
首先是功能协调、科学定位。规划应从整个城市的功能结构入手，分析各个城市组团的现有功能、规划定位，并根据自身优势条件、未来产业发展方向，综合确定本区的功能定位，做到与城市其他组团功能协调，优势互补。
其次是基础设施协调。要在充分研究新区周边城市组团的基础设施分布现状的基础上，合理规划布置新区的基础设施，避免重复投资。基础设施协调尤其要加强与周边城区的大型市政设施、管线和城市道路的对接。
再次是公共服务设施协调。要加强市级、区级大型公共服务设施如体育设施、中小学、医院、文化娱乐设施的协调，既要科学布局，又要共建共享，保证城市整体功能的完善和发挥。
5．2先“底”后“图”进行用地评价
传统的规划思维方式是围绕建设用地来做文章，打着“发展就要建设”的旗帜，首先就预订发展目标，根据发展目标推测需要的建设用地量，然后不管用地条件怎样，“有条件要上，没有条件也要上”，是一种“先图后底”式的规划思维模式。
建设部新颁布实施的《城市规划编制办法》要求“先底后图”，即预先分析研究当地的资源环境、经济、社会、历史、文化等支撑条件，据此寻求与之相适应的发展方向、目标和对策，换言之，发展要跟资源环境相协调，和环境友好，而不是让资源环境去适应既定的发展目标。
丘陵城市新区规划应转变以前的思维方式，对新区用地先做“减法”再做“加法”。即首先要考虑新区的支撑条件，综合考虑生态容量和资源承载能力。在此基础上再确定建设用地的规模。规划过程中要把那些植被条件好、坡度很大不适宜建设的自然山体保留下来，作为新区的生态绿地，提升新区的环境品质。新区范围内现有的山塘、水库是现有生态系统中的重要组成部分，规划编制时应结合道路系统规划、用地布局适当保留，调节新区小气候。
5．3科学合理布局用地
丘陵城市新区与平原城市新区不同，平原城市新区用地布局时可大胆运用对称、放射、轴线、序列等多种布局方法，使布局方案大气、现代而富有特色。丘陵城市新区地形比较复杂，自然地形决定了道路规划只能依山就势，基本顺着等高线走。因此一些常用的规划方法在丘陵城市新区难以施展。但这并不意味着规划工作者就无所作为，被动接受地形的束缚，相反，丘陵城市新区独特的地形条件为他们提供了发挥智慧、施展个性的舞台。规划不能简单的以二维视角来考虑布局，而应根据丘陵城市新区地形的特点，从新区的功能需求出发，考虑功能区之间的内在联系，找出规律，以三维的视角去科学合理布局功能分区，认真细致地进行道路和竖向规划设计，在看似“混乱”的自由式平面中，建立其局部的空间序列，创造出经济、实用、合理的用地布局规划方案。
5．4经济自然确定道路系统
丘陵城市新区道路系统与平原城市差别很大，道路选线常受地形、地貌、工程技术、经济等条件限制，片面强调平、直，就会增加土石方工程量而造成浪费，因此丘陵城市道路系统依山就势、半挖半填，既节约工程造价，又可形成多种多样的城市道路景观。主干道在保证车流通畅的同时还要兼顾到消防环道的坡度、宽度及转弯半径等方面的要求；而次级道路则可结合地形及建筑群组自由布置，形成有机的道路网络结构，既能减少对原有环境的损坏，又可使土石方工程量达到最小，从而降低开发成本。
5．5因地制宜进行竖向规划
丘陵城市与平原城市不同，地形高差起伏较大，地块与地块之间，地块与道路之间可能不在同一个平面，因此，竖向规划在满足功能的前提下，应尽可能地减少土石方工程量。同时要考虑景观需求，丰富规划区景观，统筹、综合进行竖向规划。
竖向规划要通过对现有地形进行分析，确定几个高度分区，确定土地平整方案。在各个高度分区内将每个地块划分为若干个台地，确定每个台地的高程、坡度、坡向、与周边台地的交通联系及护坡、挡土墙的工程需求。然后运用土方平衡概算来进一步合理化规划高程。规划应尽量减少土石方总量，挖填方基本上接近平衡为原则。
5．6统筹考虑确定控制指标
控制性详细规划的核心内容就是各个地块的控制指标的确定，其科学与否在很大程度上决定控规“控制”功能的发挥。
丘陵城市新区由于很多地块不在同～平面，分处不同台地，因此在确定建筑密度时，要充分考虑到挡土墙、护坡等设施的占地。
确定各地块的建筑限高时，应充分考虑日照间距、消防通道和台地特征，例如地块内台地南侧的建筑限高可适当放宽，建筑间距可适当减少：台地北侧反之。
确定地块绿地率时，应区别保留的现状生态绿地、护坡绿地和地块内规划必须控制的绿地等不同的情况，统筹综合确定。
确定机动车出人口方位时，在编制平原城市新区控规时，一般采用两种方式来限制地块开口的位置：即划出道路的可开口路段或限定道路的不可开口位置，以保证地块与城市道路的联系，即便捷又不影响交通。在编制丘陵城市新区的控规时，由于道路和地块的高程变化较大，规划必须根据其高程，估算地块开口的位置。它一般只限定一个基本开口点，开口位置只能在很小的范围内调整。
确定建筑后退线距离时，应将各个台地的护坡、挡土墙所必需的距离因素考虑进去，然后在此基础上确定各地块退后周边道路红线、地块线的距离。由于丘陵城市新区地块内高差较大，机动车为了满足规范要求，不得不顺应地形，迂回曲转，从而引起地块内各建筑之间联系不方便，因此确定建筑后退线距离时还应考虑预留地埠内建筑与建筑之间步行联系道路。
6 结语
我国是一个丘陵山地较多的国家，人口众多，耕地不足，如何将丘陵山地开发成建设用地，减少占用良田好土，将成为城市规划者们长期需面对而又具有现实意义的课题。不同地形地貌条件下的控规编制方式、方法的探讨亦将是我们城市规划建设者们需要永恒面对的实践需求与挑战。
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