城市建设融资与财政风险控制问题研究

中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）12-0-01
　　近几年来，我市城市建设取得了令人瞩目的成就，极大地推进了我市社会、经济、文化的发展。在大力推进城市化建设的过程中，我市政府投融资平台积极筹措资金，积累了很多成功的经验，同时也碰到了很多困难，特别是城市建设融资渠道及风险防控是当前最为突出和迫切需要解决的问题。
　　今年以来，我区基础设施投资同比去年投入明显减少。上半年基础设施投入27.2亿元，同比下降6.5%，其中，政府重点扶持、占比最大的水利、环境和公共设施管理业投入17.59亿元，同比下降22.5%，交通运输仓储和邮政业投入1.13亿元，同比下降23.0%。城市建设融资渠道明显减少，日益凸显的政府财政风险也引起了社会各界的广泛关注。
　　一、城市建设融资主要面临的难点
　　从目前实际出发，当前城市建设融资主要面临三个难点：
　　（一）城市建设资金缺口大，已成为制约城市建设发展的瓶颈
　　目前，我省地方政府城市建设投融资平台，特别是市县平台普遍存在职能交叉重复、经营状况不佳、债务偿还对地方财政过度依赖等现象，特别是农村偏远地区，由于自身财力的严重不足，以及在公共产品配置上负担过重，基础设施十分落后。而单纯对各级财政的“等、靠、要”，无法从根本上解决农村经济发展和社会建设等问题，城乡差距进一步加大。
　　（二）城建资金融通过程中的融资风险向政府财政集中
　　鉴于政策和法律对地方政府举债行为的限制，城市建设融资大都以政府职能部门或临时设立的建设项目负责人等名义，或以银行借款、或以集资、垫资等形式吸收民间资金进入，形成资金在筹集、运用与偿还各环节上的脱节。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中。如何在防控财政风险和促进地方经济发展中实现平衡状态，对加快地方经济和社会的可持续发展有着极为深刻的意义。
　　（三）实现社会效益和追求经济效益的矛盾
　　地方政府投融资平台的职能主要是承担地方政府在基础设施、公共服务项目投融资功能，因此，地方投融资平台具有明显的政策性和公益性特征。基础设施建设一般投资规模大、需要消耗大量中长期建设资金，而且具有投资的时间集中性和受益的时间跨越性。城市建设融资大部分项目往往是社会效益高于经济效益。如何让城市建设融资平台在追求社会效益中创造经济效益，实现平台社会效益和经济效益的有机结合，是当前面临的一个重要内容。
　　二、城市建设融资与财政风险控制对策
　　深入认识和分析我市城市建设融资存在的问题及难点，对财政风险控制问题进行研究，对我市的可持续发展有着重要意义。为此，提出如下思路与对策建议：
　　（一）推进制度体系建设，健全地方投融资平台投资管理机制
　　地方政府应建立起动态的、精细化的投资项目管理机制，提高资本的利用率。一是强化对项目前期的科学论证，加强规划的编制和管理，注重规划的科学性和可操作性；二是加强对项目建设中的质量管理；认真落实建设项目管理制度，对项目管理人员建立岗位责任制和责任追究制，明确管理职责，逐步建立起争取项目与项目实施效果挂钩的良性机制；三是建立和完善全程化项目监管的体制机制，加大违规行为的查处力度，使项目建设和实施始终在有效的监督之下施行。
　　（二）拓宽城市建设融资渠道，大力吸引社会资金投入城市建设
　　要改变过去地方平台过度依赖于银行信贷模式，积极扩宽融资渠道、创新融资方式，逐步建立多渠道、多层次的融资机制。一是充分利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金，如发行地方债、上市融资等方式，以市场运作方式为政府筹集建设资金；二是创新BOT、TOT、PPP、ABS模式、信贷计划等项目融资方式，不仅可以解决地方政府在基础设施和公共服务项目建设时的资金困难，还可以使投资方获取一定的项目运营收益实现“双赢”。
　　对于基础设施、公益设施建设，必须培植和壮大相应的建设性投融资主体，将由政府出面举债为主的投资方式转变为以建设性投资集团作为企业向社会融资为主的方式，从根本上改变我市城市基础设施建设的投融资体制，最终形成政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局。
　　（三）进一步规范政府性融资平台，推进技术体系建设
　　政府融资平台与地方政府和金融体系存在千丝万缕的紧密联系，如何准确真实反映融资信息至关重要。一个地方政府经济社会发展阶段和现实状况如何，关键是要看反映融资和偿债能力的“资产负债表”。一方面，加快政府会计报告和准则体系建设，在政府会计信息披露事项中，要将政府管控的债务、投融资、损益等情况包容进去，全面反映一个政府的资产、负债、损益情况。另一方面，要加强复式预算中投融资预算体系建设，将政府投融资行为通过预算草编—人大审查—预算执行—监督评价等流程和环节，建立科学透明、规范合理、安全有效的政府投融资管理体系，纳入可持续发展的地方经济建设之中，实现可控可行。另外，还要将现代信息技术植入到城市建设融资体系建设当中，为其发展提供基础性可靠的保障。
　　（四）合理确定融资规模，控制和防范财政风险
　　进一步加强政府性债务管理，在举借政府性债务时能根据融资平台经营实力、负债承受能力，结合现有财力，并对未来经济发展水平和财政增长水平进行还款能力测算，合理确定举债规模。逐步探索建立融资风险预警机制，加强财务风险监测预警工作，设置一整套严密的风险指标体系：如债务负担率、偿债率、利息支出率、债务依存度等，一旦发现重大经营风险或财务风险，应及时向政府和财务有关机构报告；通过各种监控指标与风险信号，把地方政府融资风险控制在安全可靠的范围之内，较好地防范金融和财政风险。
　　只有多管齐下，才能从体制和机制上保证城市建设融资平台“借得来”、“用得好”、“还得起”，防范财政风险，真正实现我市的可持续发展。