关于税费制度改革方向和重点方向分析

　改革开放伊始，伴随着经济管理体制改革的步伐，我国对高度集权的财政管理体制实施了渐进式的改革，经过30多年的财政管理体制机制建设，现已建立起了基本符合社会主义市场经济体制要求的公共财政制度体系，为我国社会经济事业全面发展提供了制度保障。要使公共财政制度成为促进我国社会经济发展的助推器，未来公共财政制度还须在省以下财政体制、结构性税制调整等方面深化改革。
　　1994年的分税制改革，确立了中央政府与地方政府之间财政分配关系的基本框架，而其中如何完善中央政府与地方政府之间财政转移支付制度一直是这一体制运行的核心环节。因为我国区域经济发展很不平衡，由此所造成的地方政府间财力差距也十分悬殊，如果没有一套完善的财政转移支付制度予以调节地方政府间财力分布格局，就很难实现基本公共服务均等化的社会目标。在实施这一体制的过程中，由于我国对中央政府与地方政府间财政转移支付制度的不断调整和完善，尽管省级政府间的财力差距依然很大，但省级间人均政府财力的差距却在缩小，这对各地实现基本公共服务均等化具有积极地促进作用，表明分税制的实施，有利于平衡省级间政府财力和推动实现基本公共服务均等化的社会目标。因此，在近年来加大民生财政制度建设的背景下，要实现全社会基本公共服务均等化的社会目标，在不断完善的中央政府与地方政府之间财政转移支付制度的前提下，未来对地方政府间财政分配关系的改革方向是继续推进和深化省以下政府财政体制的改革。
　　一、推动省以下财政体制的改革
　　长期以来，我国省以下财政管理体制是以“省管市―市管县―县管乡”的基本架构来设计的，实践证明，在这一体制架构内对财政资金的拨付和上解所产生的根本缺陷是管理层次多，导致财政资金被截留的现象十分严重和财政资金运行效率低下。为消除这一体制的积弊，从2002年起，我国在部分省推行省直管县财政体制改革试点，鉴于省直管县财政体制改革是一项非常复杂的系统工程，不可能一蹴而就，必须循序渐进。到目前为止，基本形成三种改革模式：浙江模式、湖北模式和广东模式。2009年国家又明确提出全面建立省直管县财政体制的目标，并先将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围，积极稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，探索省直管县财政管理体制的新模式。由于我国东、中、西部地区差异比较大，各地社会经济发展情况也千差万别，不可能搞一种模式，而且推行省直管县财政体制改革要从当地实际情况出发，因地制宜，稳步实施。因此，从公共财政的角度出发，税费制度改革十分迫切。（1）根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民征税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源；对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。（2）财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会公共需要。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍，因此税费制度改革迫在眉睫。
　　二、推进结构性税制改革
　　众所周知，2007年初爆发的美国次贷危机已经演变成为波及全球的金融危机，它对我国经济运行的冲击在2008年下半年开始显露，我国从2008年9月开始，及时调整宏观经济政策取向，果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，力挽我国经济下滑态势，使我国经济在2009年2月探底后，开始出现回升。到2009年下半年，我国经济企稳回升势头强劲，经济总体回升向好，2009年经济增长达到8.7%，实现预期目标。业已表明，此次金融危机最困难的时期已过，2010年我国经济面临世界各国经济复苏后的新格局，再像加入WTO以后持续7年之久的外贸进出口井喷式增长的情景已经不复重现，全球性的能源紧张、气候变暖、就业问题引发的贸易保护主义及主要发达国家的经济发展战略的调整，使得我国经济增长模式必须与时俱进地进行战略性调整。因此，为了激励企业自主创新，支持企业参与国际竞争，增强企业在国际竞争中的能力，积极开拓国内国外两个消费市场，尤其是扩大我国的农村消费市场，这就需要在保持现行税制体系基本不变的情况下，继续对现行税制实施结构性调整。
　　毫无疑问，在经历了此次金融危机以后，中国经济将进入新一轮增长周期，在面对商品、劳务、资本及人才要素流动进一步提高，中国经济融入世界经济步伐明显加快，中国经济实力显著上升的背景下，如何使我国的税制不仅能够适应社会经济发展的客观要求，而且使其更加具有弹性和国际竞争优势，是未来进一步深化税制改革的基本出发点。因此，未来中国税制改革的重点是：第一，完善个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制度。可以预见，我国的个人所得税在不久的未来会成为我国的主体税种，把现行分类所得税制度渐进改革为综合和分类相结合的个人所得税制度，是顺应时代发展，进行结构性税制改革的客观要求。第二，实施碳税或环境污染税制度。在全球气温受到温室气体排放不断上升和人们倡导低碳经济生活的前提下，绿色税收越来越受到各国政府的普遍关注，开征保护环境方面的税收不仅可以实现保护环境减少污染的目的，还可减少对商品征税等的依赖，优化税制结构，从而降低税收扭曲效应。从促进社会和经济可持续发展角度虑，税费制度改革意义深远。现行税费制度改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，从我国经济的可持续发展看，通过税费制度改革及相应征收社会保险税，对健全我国社会保障体系具有重要的现实意义。可以说，税费制度改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。因此，必须全面深化财税体制改革，加快推进税费制度改革，建立规范的政府收支机制，增强财政分配职能和政府宏观调控能力，建全社会主义公共财政体系。