对审计“免疫系统”科学命题的思考

“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”，这是刘家义审计长在2007年底全国审计工作会议结束时的总结讲话中首次提出的科学命题。这一科学命题是我国国家审计25年基本经验的总结和升华，是对国家审计本质的深刻认识。深入理解这一科学命题，并在审计工作中切实发挥好审计“免疫系统”功能，对深入贯彻落实科学发展观、推动审计工作的科学发展，具有十分重要的意义。
　　
　　一、深刻理解审计“免疫系统”命题的科学内涵
　　
　　目前，各级审计机关的审计人员和大专院校、科研机构的专家都分别从审计理论和实务等方面对国家审计“免疫系统”这一科学命题进行着系统研究，并逐渐形成了趋于一致的认识。
　　本文认为，审计“免疫系统”，就是指审计机关“受人民的委托，依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进其他各个系统的功能平衡，使国家经济社会健康、安全”。从医学上看，免疫系统具有保护、清除、修补和预警四种基本功能，相应的审计“免疫系统”也有这四种功能的具体表现形式。具体而言，保护功能是审计机关通过检查被审计单位会计信息的真实性和政策法规的执行情况，确保国家财经法纪和相关政策有效落实；清除功能是审计机关揭露和查处重大腐败案件线索，清除贪污腐败等各种“毒瘤”，维护经济社会的正常运转；修补功能是审计机关通过审计公告、审计处理处罚等方式促使被审计单位采取有效措施，纠正存在的问题；预警功能是审计机关通过绩效审计和各种审计调查，在宏观层面上对关系国家安全和国家利益的潜在风险进行前瞻和评估，为国民经济的平稳发展提出政策建议，同时也在微观层面上向被审计单位提出建设性意见，促使政府部门和有关单位改进管理，提高公共资金和国有资产的使用效益。
　　审计“免疫系统”科学命题的提出具有重大的现实意义、理论意义和实践意义。其现实意义在于，审计“免疫系统”科学命题是科学发展观在审计工作中的具体体现，它基于我国社会主义市场经济体制的客观要求和当前的审计体制，形象地回答审计在促进我国经济社会发展过程中应处的地位和应发挥的作用，为审计机关和审计人员深入贯彻落实科学发展观指明了方向。其理论意义在于，审计“免疫系统”科学命题不再单纯地从会计学或审计学角度理解国家审计的本质，而是从国家学说的高度指出了国家审计是国家政权的组成部分，是审计机关通过依法独立行使审计监督权，保证国家经济政策能够有效实施，从而维护国家机器的安全运行，这是审计基本理论的创新。其实践意义在于，审计“免疫系统”科学命题明确了国家审计在整个经济社会全局中的地位和作用，体现了监督与服务的统一，体现了审计的防御性功能与建设性功能的有机统一，解决了长期以来在审计实践中容易出现偏颇的问题。
　　
　　二、深入贯彻审计“免疫系统”命题的基本要求
　　
　　审计署《2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”。特派办作为审计署派出的“野战军”，要以审计“免疫系统”科学命题指导审计工作，充分发挥审计“免疫系统”功能，就必须牢牢把握两条基本原则：
　　第一，必须始终坚持审计的批判性，筑牢审计赖以存在的根基。从我国国家审计25年的发展历程来看，正是由于我们一贯坚持审计的批判性，坚持打假治乱、惩治腐败，查处了一大批重大违法违规和经济犯罪问题，我们的审计事业才得以迅速地发展，才赢得了社会的充分肯定和广泛认可。因此可以说，“没有批判性，审计就没有存在的必要。”然而，在实际工作中，被审计单位的所有重大问题是不是都查深查透了，审计的批判性作用是不是得到充分发挥了，这些都是值得我们深刻反思的问题。因此，我们强调发挥审计“免疫系统”功能，不但不能排斥或弱化审计的批判性，而且还应该加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，促进反腐倡廉建设，强化对权力的制约和监督，更恰当、更充分地发挥审计批判性，毫不松懈，筑牢根基。
　　第二，必须充分发挥审计的建设性，保持审计工作旺盛的生机。刘家义审计长指出，“建设性是全面发挥审计免疫功能的体现”，“没有建设性，审计就仅仅是个稽核工作”。由此可见，审计建设性是发挥审计“免疫系统”功能的重中之重。长期以来，审计机关在审计工作中较好地发挥了审计的批判性，但对审计的建设性重视不够，甚至还有审计人员认为审计“建设性”太虚、太空，威慑力不强、作用不直观，是形式主义。而事实上，建设性作用的发挥程度决定着审计维护国家安全、保障国家利益的程度，决定着审计促进经济社会全面协调可持续发展的范围，也决定着审计推进民主法治建设和依法治国的领域。因此，我们必须要转变思想认识，创新审计工作方法，确保审计建设性作用的有效发挥，只有这样，审计的功能才能得到不断创新和发展，审计的生命力才能持久旺盛。

　　三、切实发挥审计“免疫系统”功能的基本途径
　　
　　当前，各级审计机关都在积极探索充分发挥审计“免疫系统”功能的途径和方式，取得了积极成效。根据我办的审计实践，本文认为至少应把握以下三点：
　　一是转变思想认识，解决制约“免疫系统”功能发挥的突出问题。思想是行动的先导，只有在思想上“学懂弄通”了，才会在行动中不折不扣地实践，也才能达到“推动工作”的目标。因此，我们在审计实践中充分发挥审计“免疫系统”功能，首先必须要改变传统审计重揭露问题、轻分析解决问题，重审计的批判性、轻审计的建设性的认识偏差，对照审计“免疫系统”科学命题深入查找不足和制约因素，逐步树立国家安全审计观、以人为本审计观、服务大局审计观、全面发展审计观。去年，我办充分利用深入学习实践科学发展观活动的机会，紧紧围绕署党组提出的“牢固树立科学审计理念，充分发挥‘免疫系统’功能”这一活动载体，确定“树立科学的审计理念，充分发挥审计的建设性作用”调研主题，采取内外结合、上下结合的原则广泛听取意见，在办外走访了45个政府部门和被审计单位，听取被审计单位310多人的意见，在办内召开了老、中、青等5场不同层次的座谈会。通过广泛调研，我们收集整理出我办在思想观念、履行职责、干部作风等方面存在的40多个突出问题。办党组已着手研究解决这些问题，及时解决这些问题必将有利于我们转变思想认识，促使我办更加全面、充分发挥审计“免疫系统”功能。
　　二是加强基础建设，增强发挥审计“免疫系统”功能的实战能力。国家审计作为国家经济社会的免疫系统，客观上要求自身必须是一个完整科学的系统，要在审计文化建设、审计理论建设、审计规范化建设、审计信息化建设和审计队伍建设等各方面形成协调的组合。特别在审计队伍建设方面，必须要形成一支政治过硬、业务精良、作风严谨、工作务实的审计干部队伍。去年，我办积极贯彻署党组提出的“培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和精通管理的行家里手”的人才培养要求，提出了开展“能力建设年”活动，着力提升审计干部把握大局、依法审计、开拓创新、综合分析、计算机应用和自我约束等六种能力，同时以抗震救灾审计为审计干部能力演练的重点“战场”，在审计实践中检验审计干部践行审计“免疫系统”科学命题的成效。
　　三是深化审计创新，丰富完善发挥审计“免疫系统”功能的实践载体。创新是审计发展的原动力，从查错纠弊发展到关注绩效，审计一直在创新中发展完善，审计“免疫系统”科学命题的提出本身也是一种创新。因此，我们在审计实践中发挥审计“免疫系统”功能，更要坚持发展的观点，创造性地开展审计工作，通过审计实践探索出有效发挥审计“免疫系统”功能的具体方式，不断丰富、完善和发展审计“免疫系统”科学命题。在去年的抗震救灾审计中，我们就打破常规，采取现场出具审计建议等方式，先后向被审计单位提出各类建议1 300多条，督促被审计单位及时整改（整改率达96.6%），将问题消灭在萌芽状态，确保审计“免疫系统”功能的有效发挥。此外，我们还利用座谈、调研等与被审计单位高层管理人员面对面沟通的机会，从帮助规范、促进发展的角度提示其应予关注的管理问题并提出建设性意见，引起被审计单位高度重视，很好地发挥了审计的建设性作用。例如，我们利用学习实践活动向四川省政府征求意见的机会，向其提出了统一回收保管闲置不用的活动板房以备今后救灾使用等建议，引起省政府领导的高度重视，蒋巨峰省长、魏宏副省长都先后作出批示，要求有关部门和所在地政府尽快予以解决。
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