浅谈“乡财县管”改革的实践与探索

　　“乡财县管乡用”，作为财政管理方式的改革，只是中国综合农村改革的一小部分，却具有影响全局的重大意义。它是中央为防止农民负担反弹而采取的重大举措，是重构乡镇财政体制和行政体制的重要基础，关系到广大基层干部的切身利益，也关系到乡镇政府的前途和走向，因此，汶上县委、县政府对此项改革十分重视，多次研究部署，从2005年底开始对乡镇财政试行“乡财县管”改革，经过几年的运行尝试，事实证明，乡财县管改革是一剂破解乡镇财政困难的“良方”。

　　一、改革背景

　　乡镇财政自建立以来，对促进我国农村经济和各项社会事业发展，巩固和加强农村基层政权建设发挥了重要作用。近年来，随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，乡镇财政收入规模大幅下降，财政支出范围明显缩小，不少乡镇存在财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题。为推动建立县乡财政体制框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，迫切需要改革乡镇管理方式，实行乡财县管理。

　　二、改革重要意义

　　乡财县管”是乡镇财政管理方式的重大变革，按照建立公共财政体系和建设社会主义新农村的要求，实施“乡财县管”改革，具有十分重要的意义。

　　1.有利于巩固和深化农村税费改革成果。近年来，随着税费改革的不断深化，乡镇财政收支规模发生重大变化，因此，通过实行“乡财县管”，规范乡镇收支渠道，促使乡镇依法组织收入，合理有效使用资金，不仅有利于巩固农村税费改革成果，也有利于社会主义新农村建设。

　　2.有利于缓解乡镇财政困难。由于乡镇财政供给人员过多、债务过重、支出管理较为混乱等原因，导致乡镇财政困难，实行“乡财县管”后，财政供给人员的审批将更加严格，不仅有利于控制财政供给人员的增长，也将有效防止一些乡镇随意举债，遏制债务继续膨胀。

　　3.有利于全面提高财政管理水平。“乡财县管”后，实行乡镇账户统设、收入统解、工资统发、采购统办，有利于增强县乡两级财政资金调度的灵活性。

　　三、改革实施情况

　　2005年10月，汶上县在学习安徽等地“乡财县管”改革经验的基础上率先在济宁地区启动改革。主要做了如下工作：

　　1.领导重视，措施得力。县委、县政府对此次改革十分重视，成立了乡财县管改革领导小组，全面负责乡财县管改革的组织实施，及时召开了全县乡财乡用县管改革动员会议，就乡财县管改革工作进行安排部署。

　　2.建章立制，制定完善管理办法。在借鉴外地经验的基础上，结合本县实际，研究制定了《汶上县乡财乡用县管改革实施意见》、《汶上县乡镇财政预算管理办法》和《汶上县乡镇教育系统财务管理规定》等一系列改革文件和相关配套措施。

　　3.管理模式和账簿设置情况。乡财县管采用的是总预算管理模式，即对乡镇总预算进行管理。取消乡镇总预算会计，成立汶上县财政局乡财县管中心，由乡财县管中心统管乡镇财政资金和账务核算，中心为每个乡镇设预算内、预算外两套账进行核算。取消乡镇政府经费会计及所属部门单位会计，由财税所统一核算各单位会计账务。在财税所设置政府经费、计生、民政三套账。财税所设统管会计(财政结算员)、出纳和征解会计，同时以上三个部门设报账员。

　　4.认真抓好“五项清理”。一是清理乡镇财政供给人员。建立财政供给人员工资档案，实行编制内人员工资由县财政局统一发放。二是清理票据。各乡镇财税所原领用的票据全部上交核销，各乡镇使用的票据统一由乡财县管中心发放及核销，做到票款同行。三是清理银行账户。乡镇财税所只开设“工资专户”和“支出专户”两个银行账户，其他账户一律取消。四是清理资产，摸清乡镇家底。五是清理乡镇债权债务，控制乡镇债务规模。

　　5.加强对乡镇财政财务收支的监管。对乡镇财政收入实行目标考核，纳入县委县政府《绩效考核办法》，签订任务目标责任书。研究制定了乡镇公用支出定额，严格按照先工资和其他人头支出、后公务费、再发展支出的顺序安排支出预算。

　　6.完善县乡财政体制，逐步加大对乡镇转移支付力度。一是调整完善县乡财政体制。2005年取消了乡镇原体制中农业税等上解447万元;乡镇耕地占用税和契税全部作为乡镇固定收入。2007年对乡镇实施所得税和营业税分享改革，取消乡镇城建税上解。将乡镇教师工资上划县级财政管理，减轻了乡镇财政负担。二是逐步加大对乡镇转移支付。自2005年改革以来，逐年分配给乡镇保障性和激励性转移支付过亿元。

　　四、乡财县管改革取得的成效

　　自“乡财县管”改革实施以来，乡镇收入不断增加，工资发放及时，乡镇各项事业得到较好保障，取得明显成效。

　　1.激发了乡镇增收节支、自我发展的积极性。乡镇级财政收入增长迅速，增幅逐年提高。公务费得到有效控制，所占比例逐年下降。

　　2.乡镇财政保障能力逐步增强。保证了乡镇人员工资的按时发放及机关工作的日常运转。人员工资标准逐步提高并达到国家规定标准，没有再出现工资拖月欠发现象。社保、教育、农业等重点支出得到较好保障。

　　3.规范了乡镇帐务处理。改革后，乡镇所有帐务都在统一软件平台上操作，科目统一按会计准则设置;在资金支付上，要求乡镇出纳严格审核原始凭证，不符合规定的票据不得列支，杜绝了白条列支等现象的发生。

　　4.乡镇债务膨胀的现象得到遏制。改革后乡镇未发生新的债务，并偿还了以前年度债务，乡镇债务规模得到有效遏制，财政风险逐步降低。

　　五、结论

　　税费改革管住了乡镇政府的收入环节，而“乡财县管”则要管住乡镇政府的支出环节。因此，从体制上解决乡镇政府人员膨胀、债务恶化、“三乱”反弹的“釜底抽薪”之策，为农村上层建筑的改革和调整提供财力支持和制度保障，是破解乡镇财政困难的一剂“良药”。

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