工程项目审计

　　近几年，审计机关加大了对政府性投资建设项目的审计监督力度，有效地发挥了审计监督作用，对规范建设资金使用，加强建设项目管理，提高投资效益，促进地方经济发展起到了积极作用。但由于传统审计把重点放在工程竣工决算审计或预算执行情况审计上，是一种事后的静态审计监督，事前和事中基本没有介入，主要起揭露和监督作用，对建设过程中已经造成的损失浪费，只能是“秋后算帐”。随着工程量清单结算方式的执行和建设项目设计、监理逐步市场化，迫切需要改进审计方法，堵塞市场化运作中资金使用的漏洞，因此，应在审计方式、方法上开展全过程跟踪审计，把审计工作贯穿工程建设的可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等整个过程，尽可能将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，实行监管“关口”前移，从而做到及时发现并纠正问题，实现“不等亡羊先补牢”，避免造成不可挽回的损失。

　　一、开展政府性投资建设项目全过程跟踪审计的必要性

　　一是传统审计介入时段滞后。当事后审计开始时工程已竣工验收，许多施工过程已无法看到，隐蔽工程更难再现，当后期结算中遇到争议时，很难在现场观察取证。

　　二是传统审计介入形式被动。审计前，审计人员基本上是局外人，对施工、验收和结算等过程基本不顾问，不能主动深入到现场，结算审计时，审计人员仅仅是按合同或协议等要求，被动地开展审计工作。

　　三是传统审计工程结算时，分歧争议频繁。当一些签证或变更内容表述含糊或理解角度不同时，但审计人员手里却没有详实确凿的记载和证据，而无法说服对方。因此，争议时常发生，甚至分歧越来越大，其结果是审核久拖不决，延长了审计周期。

　　四是传统审计是静态审计，操作存在局限性。建设工程全寿命过程包含了决策、设计、招投标、施工、工程竣工决算(结算)及后评估这些阶段。显然，传统审计是对工程竣工验收后的决算或预算执行情况进行审计，是一种事后监督，事前事中工作量几乎为零。若着眼于工程的整个周期，这种审计带有很大　　的片面性和局限性，不能全面反映出对其它阶段经济活动的审计监督，使整个工程实施过程出现了监督视野的“盲区”。

　　二、加强政府性投资项目全过程跟踪审计的重要性

　　一是有利于完善监督体制，增加决策的透明度，防止滋生腐败行为。近些年来，工程建设领域一直存在着较为严重的腐败现象，防而不止，堵而不绝。造成这种状况的重要原因之一，就是缺乏有效的监督体制，未能形成工程投资、管理、监督等之间权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体制。其中，审计本来作为重要的监督部门，但却只是在工程竣工后才开始进行，这时“木已成舟”，审计所发现的问题大多已难以改变和挽回。而实行跟踪审计，有利于审计人员从投资决策开始就参与到对工程项目的监督之中，随时就发现的问题向有关各方提供决策咨询意见，及时揭露工程建设过程中的舞弊、违纪、违规行为，制止不正之风，促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责，相互配合，正确运用权力，实施科学决策和管理，提高建设工程实施的透明度和公信度，遵循国家有关规定，防范产生错误和腐败行为。

　　二是有利于严格贯彻和执行国家对建设工程相关的审计、建筑、招投标等法律、法规。目前，建设项目主要由《建筑法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《质量管理条例》、《监理管理条例》等法规来规制。在建设项目审计中，审计部门除按要求依据《审计法》的规定外，还需要依据其他法律的规定。但是，由于这些法律法规之间缺乏有效衔接，传统的审计方式往往造成对所发现问题在法律适用上的困难。如对工程造价审计争议是适用《审计法》还是《合同法》的问题;施工方利用建设单位某些失误套走建设资金的问题等。而开展建设项目跟踪审计，审计部门及时参加工程建设的每个主要阶段和环节，就能清晰当时的情况和应当适用的法律，并从整个法律法规体系出发做出恰当的判断，避免理解和执行的偏差。

　　三是有利于加强建设项目管理。采取跟踪审计，将审计监督贯穿于从前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程，能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题，督促建设单位加强内控管理，强化责任意识，有效遏止对建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象，促进建设单位健全制度，规范运作，科学管理。

　　四是有利于提高建设项目投资绩效。在我国，建设工程项目损失浪费、挤占挪用、权钱交易等现象屡禁不止，严重降低了建设投资绩效。如果实施建设工程项目跟踪审计，就可以给建设项目的所有参加方套上法律法规和财经纪律的“紧箍咒”，强化他们在其履行各自职能过程中的责任意识，及时梳理建设项目进行中各方之间的利益关系，明确各方在建设项目实施中处理有关问题的依据和规范，从而最大程度的引导和规范各方的行为，防微杜渐，整体上提高建设投资绩效。

　　三、开展政府性投资建设项目全过程跟踪审　　计，要突出抓住以下七个重要环节，争取做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，提高资金使用效果

　　一是建设程序环节，主要检查建设工程项目是否按规定建设程序履行，报、批手续是否完备，以及批准权限是否符合相关规定。

　　二是投资规模控制环节，主要分析建设工程项目是否按批准的概算执行，有无擅自改变项目的投资额、增大和更改项目的建设规模和标准，有无计划外工程，是否存在批复概算的项目未开工的现象，测算投资是否超规模，从总体控制投资。

　　三是工程计量和变更环节，主要检查工程变更的现场会议纪要、经济技术论证、现场检查验收等重要环节的程序;对有怀疑和检举的工程量，运用抽芯或测量手段，加强现场核实;仔细复核工程计量和支付的资料、审批程序和签名手续，按工程进度计量的准确性;分析工程变更是否存在因设计或其他原因而造成的损失浪费。

　　四是建设资金使用环节，主要检查建设单位有无制订和实施严格的资金使用和管理方面的内部控制制度;是否严格执行专款专用的原则，有无截留、挤占、挪用资金情况;建设单位是否按合同、按计划、按预算、按基建程序及按工程进度计划拨款给项目相关的实施单位，拨款程序是否合规。

　　五是征地拆迁环节，主要检查有否签订征地拆迁承包合同和协议书、征地拆迁的范围是否符合相关规定、有无擅自扩大征地拆迁范围;补偿标准是否按市政府规定的标准执行;抽查征地拆迁费用是否按合同或协议规定拨付，有无如实、及时拨付被征拆单位，征地拆迁费用有无经过审核。

　　六是招投标和合同环节，主要检查勘察、设计、监理、施工有无按规定程序实行招投标，有无收取投标保证金，有无将符合资质条件的投标单位拒之门外;是否以招标文件、中标文件为基础签订合同，严格执行招投标和合同约定条款。

　　七是材料、设备采购及管理环节，主要审查应由政府采购的项目是否落实、材料和设备采购以及材料价差调整有无相应的管理办法、是否按概算批准的内容采购、采购价格是否合理;材料、设备等物资的验收、保管、使用是否有效。

　　四、开展政府性投资建设项目全过程跟踪审计的做法与评价

　　(一)做　　法

　　1.准确定位，依法独立地履行审计监督职能。审计机关和审计组一定要恪守《审计法》赋予我们监督的职能，做到到位而不越位，不替代建设单位和相关职能部门职责;独立开展审计监督，不混同于被审计单位的内审机构。在跟踪审计时，把握好审计机关是监督者的角色定位，把握好审计机关是依法独立开展监督。审计经费由财政预算安排或按政府规定解决，委托中介机构要坚持“谁委托、谁付费”的原则。

　　2.对不同建设项目，采取不同的跟踪审计模式。对投资规模大、建设周期长的重大建设项目，由审计机关根据项目特点和自身力量，安排每年几次、每季度一次的定期跟踪审计;对一些投资规模较小、有较成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目，根据项目的特点，选择重点控制环节，如招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等环节，进行不定期地跟踪审计;对政府要求高、时间紧、投资额较大的项目，审计机关派出审计组进驻项目现场，与项目建设同步进行驻场跟踪审计。通过跟踪，将审计延伸到项目决策、组织、管理、实施、评估、验收的各个环节，由单纯的事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，从而了解整个工程的管理情况、财务情况、质量情况，及时指出存在的主要问题，纠正违法违规行为，最大限度地发挥审计监督作用，确保公共资金真实、合法、有效地使用。

　　3.增强审计的服务性。寓监督于服务之中，既要当好政府资金的“卫士”，又要当好决策者、管理者的“谋士”，确保在项目基本建设程序、被审计单位内控制度、征地拆迁情况、招标投标和合同履行情况、材料与设备采购及管理情况、工程计量和变更情况、投资规模控制情况、建设资金使用情况、投资绩效情况等跟踪审计的质量和效果。

　　4.整合资源，不断完善跟踪审计工作机制。整合审计资源，采用整合内审机构、社会中介机构、审计机关力量，构筑跟踪审计“三道防线”的做法。在工作方式上，审计机关采用聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计组，或委托具有法定资格的社会中介机构协助审计，并加强对聘请人员和受托机构审计质量和廉政建设的监督管理。审计机关对审计结果的真实性、合法性负责。

　　5.完善跟踪审计制度和程序，把握关键控制点，主动规避审计风险。

　　(二)评价

　　1.经济效益。一是直接经济效益。审计人员对工程预算、工程标底、合同洽谈、工程变更及签证、设备材料采购、索赔审核、工程竣工结算等送审资料通过跟踪审计直接审减的效益。二是间接经济效益。审计人员通过审计监督、造价控制建议而获得效益，主要表现在可行性研究　　、设计方案经济比较选择、招标文件、工程量清单、投标报价、评标办法选用和拦标价制订、合同进度款、设备材料询价、索赔化解等技术经济活动的控制措施、审计合理化管理建议取得的，而且要通过一定方法分析、比较和计算来体现的经济效益。

　　2.社会效益。通过跟踪审计，促使有关单位自觉地执行国家政策、法规，使整个工程实施处于受控状态，改变了过去建设、监理、审计、施工相互脱节，管理比较混乱现象，同时对廉政建设、建筑市场规范、构建和谐社会都将生产积极作用。

　　3.环境效益。在跟踪审计过程中，审计人员通过实地观察、面谈、问卷调查、调查表，还包括统计抽样、案例研究、研讨会等其他方法，对周边环境的影响进行审查。具体评价指标体系包括人体健康、工业、农业、林业、渔业、牧业、交通运输业、旅游业、房地产业、教育与科研等多方面体现的环境效益。

　　主要参考文献

　　国务院.《中华人民共和国审计法实施条例》，1997年;

　　审计署.《政府投资项目审计管理办法》，2006年;

　　张冬霁.《固定资产投资审计发展趋势分析》，审计署网站，2003年;

　　高雅青，李三喜.基本建设项目审计案例分析.中国时代经济出版社，2003。

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