农村公共产品的政府供给模式的构建策略

建国后，我国实行了重工业优先发展的赶超战略，城乡之间建立了“二元”的社会经济体制，公共产品提供模式也实行了“双轨制”，城市公共产品由政府财政负责提供，农村公共产品则实行了“制度外”供给的模式，以社区提供为主，主要由农民自筹资金解决，政府仅给予一定的财政补贴。城乡之间公共产品的不同供给模式，导致公共财政在农村的覆盖率一直较低，农村人口占50%，而中央财政用于“三农”的支出仅占财政支出的10%左右，农村公共产品供给严重滞后。进入新世纪后，为促进城乡经济协调发展，党中央提出了“统筹城乡发展”的科学发展战略，明确了城乡居民基本公共服务均等化的宏伟目标，并成为“十二五”发展规划的重要内容。在新形势下，加大农村公共产品的建设力度，已成为转变经济发展方式，促进城乡协调发展，提高农业综合生产能力的重要战略举措。
    一、农村公共产品政府供给的演变历程
    自古以来，我国农村公共产品的供给都处于“农民自我供给”为主的状态，即自己提供自己所需要的公共产品，直到2005年，农业税在全国取消，农村公共财政体制逐步建立，农村公共产品的供给也开始纳入“公共财政”的支出范 写作论文围之内。根据制度变迁、农村社会治理模式、农业生产经营方式，我国农村公共产品供给机制可以划分为封建时期、民国时期、新中国时期等三个阶段。
    1.封建时期：“无机构、无资金”
    从夏商周到元明清，农村的社会治理一直奉行“皇权不下县”的治理模式，农村社区主要有地主和乡绅等乡村精英治理，乡村地区既没有明确合法的治理结构，也缺乏提供服务所需的固定税收来源和财政制度，农村公共产品供给处于“无机构、无资金”的状态。在血缘、地缘和封建礼法的作用下，农村地区公共产品的供给主要集中在发展农业生产和维护生存保障，侧重供给农田水利设施、病虫害防治和社会治安维护等(见下图1)。
    
    图1　农村公共产品供给制度变迁①
    2.民国时期：“有机构、无资金”
    从组织机构角度，民国时期，乡镇成为一级正式合法的政权单位，终结了封建时期“皇权不下县”的传统治理模式，乡村开始实行村级自治制度，但乡镇一级仍然缺乏一套完善的财政制度。这一阶段，政府开始向农村地区提供公共产品，但财政投资的效率较低，总体上，农村公共产品供给进入“有机构、无资金”的阶段，农民依然是农村公共产品供给的主要资金承担者。在公共产品供给类型方面，这一阶段的农村公共产品供给在继续重视传统生产性公共产品的同时，开始发展农村各项社会事业，1928年5月，国民政府颁布《各地方救济院规则》，1943年9月颁布《社会救济法》。
    3.新中国时期：“有机构、有资金”
    1949年新中国成立后，我国农村公共产品供给进入了“有机构、有资金”的阶段，但供给农村公共产品的资金处在政府财政预算收支系统之外，农民依然是农村公共产品供给的主要资金承担者。根据经济发展阶段和发展战略，农业生产经营体制和政府治理方式发生了两次大规模调整，农村公共产品的供给机制总体可划分为三个阶段：
    (1)1949-1978年，建国后至改革开放之前，其中1949-1958年，在国民经济恢复和社会主义改造阶段，我国农村公共产品主要实行的是“农民自我供给”模式。1958年，在大跃进的推动下，我国农村实行人民公社制度，农村公共产品的供给采取了“劳动替代资本”的模式，在“统收统支”的制度保障下，人民公社体制具有较强的资金和劳动力动用能力。这一阶段，农村公共产品的供给主体主要是人民公社、生产大队、生产队，资金来源既有财政渠道也有非财政渠道，其中财政渠道主要是农业税，非财政渠道主要是公积金和公益金。在解放劳动力和节约资本投入的原则下，人民公社时期农村公共产品供给呈现两个特点：一个是建立了一套完善的农村社会公共服务体系，主要是幼儿园、福利院、卫生院等，目的是解放农村劳动力尤其是妇女，以更好地投入农业生产；另一个特点是利用农闲时间，动用农村劳动力建设完善农村各项基础设施，主要是水利设施和交通道路建设。总体上，人民公社时期，农村公共产品供给体现了“自力更生为主、国家支援为辅”的原则。
    (2)1979-2005年，农村家庭承包责任制实行至农业税取消，农村公共产品供给方式总体沿袭了人民公社时期的供给方式，供给决策“自上而下”、供给主体集中在乡村两级，资金来源依然包括预算内和预算外两个渠道，以预算外为主，属于“制度外供给”，主要由农民自己承担。税费改革前，向农民直接征收的“三提五统”占乡镇可支配财政收入的60-80%②。这一阶段，农村公共产品供给资金来源主要是“三提五统”，但乡镇政府通过“三提五统”所统筹的资金也不在乡镇政府预算收支系统之内，因此，容易导致乱集资、乱收费、乱摊派现象，增加农民负担。但是，家庭承包责任制实行后，农民公共产品开支的各项负担“显性化”，导致干群矛盾不断恶化，这是开展税费改革的重要推动因素之一。
    (3)2006年至今，税费改革尤其是农业税取消后，我国农村公共产品供给机制进入了新的阶段。传统“三提五统”及农业税政策取消后，中央政府通过转移支付保障基层政府机关的正常运转，农村公共产品供给开始纳入“制度内”或“预算内”供给的渠道，供给主体由政府与农民共同承担且以农民为主向政府为主或政府单一供给的方式转变，政府财政支农力度不断加大。“十一五”(2006-2010年)期间，中央财政“三农”累计投入近3万亿元，年均增幅超过23%，解决2.15亿农民的饮水安全问题，新型农村社会养老保险试点覆盖24%的县，改造和新建2.3万所乡镇卫生院。2012年，中央财政用于“三农”的投入预计将达到12287亿元。在我国经济社会发展的新阶段下，政府财政对农村公共产品的投入力度不断加大，长期以来农民“出资、出劳”供给农村公共产品的局面基本结束，公共财政的阳光开始向农村渗透，农村各项基础设施和社会事业步入快速发展的 轨道(如上图1所示)。
    二、政府供给农村公共产品的主要模式
    从涉及主体角度，农村公共产品供给主要包括三个主体，即出资者、生产者和消费者，在农村公共产品的具体供给过程中，出资者、生产者和消费者可以三者合一，也可以两者合一，还可以三者完全分离③。鉴于公共产品的非竞争性和非排他性与农村居住、生产较分散的特性，政府是农村公共产品的主要出资者或埋单者，要刺激部分企业或者是个人在农村提供公共产品，与城市相比，政府必须提供更多恰当、适度的优惠政策。根据出资者和生产者的具体合作方式，可以将政府提供农村公共产品的模式分为四种。
    1.“政府出资、政府生产”模式
    对于非竞争性、非排他性程度较强，收费难度较大的纯公共产品，由于私人进入的成本太高或代价太大，在政府出资的情况下，无法通过私人企业生产。在我国农村公共产品的具体供给中，该模式具体包括三种方式④：一种是政府间协议，最典型的方式是上下级政府之间的财政转移支付；一种是政府出资，政府下属单位负责生产，比如农业科技研发推广；一种是政府出资，国有企业负责提供，比如农村电力供应。
    2.“政府出资、社会生产”模式
    对于生产进入门槛较低、供给内容能明确界定、存在一定竞争者和供给效果相对较易衡量的农村公共产品，在政府出资的情况下，可以通过政府采购的方式，让社会生产。比如，农村职业教育、农村公共卫生防疫等，都可以在政府出资的情况下，分别交由地方培训机构和社区医院、乡村医生等负责，政府根据培训人数或防疫人数，下拨给生产企业一定的财政拨款。
    3.“政府社会合作投资”模式
    在农村公共产品的合作投资方面，政府与社会资本合作投资的方式主要包括两种：一种是政府与企业合作投资。与城市相比，农村公共产品投资的收费难度更大、农民的支付能力也较低，大多数企业都没有投资农村公共产品的积极性，但以农产品为原料的农业龙头企业，出于获取稳定、优质、安全原料的考虑，会在农村建立一定的生产基地，而农产品龙头企业为了保障原材料保质保量的生产出来，并且运输到加工车间，必须投资完善相应的农村公共产品，从生产环节，龙头企业必须提供农田改造、水利设施改造、农业技术推广、农民培训等公共产品；从流通环节，龙头企业要将农产品从田间地头运到加工车间，必须完善质量检验检疫、修建农村道路等公共产品。由于地方政府与龙头企业目标追求有一定差别，在双方的博弈下，在相关农村公共产品的供给中，具体分工各有差异，但总体上采取了“政府企业合作投资”的模式。“政府社会合作投资”的另一种模式是“政府村民合作投资”模式。从我国宪法角度看，村委会应属于群众自治组织，这样，政府出资补贴，村委会出劳动力、出土地、出部分资金的农村公共产品供给模式应该属于“政府村民合作投资”模式。这种供给模式，在我国农村公共产品的供给方式中占有很大的比重。以山东省日照市莒县安庄镇北柳水库的加固为例，该水库的除险加固具体投资来源为：山东省财政拨付135万元，日照市财政拨付90万元，县政府配套启动资金10多万元，乡镇负责道路修整、青苗赔偿，村提供少部分资金⑤。由于各地农村经济发展水平差距较大，农民的支付能力也不同，在“政府村民合作投资”模式中，农民的具体分担比例因项目、区域也有较大的差异，但总体上农民出资比例一般不高。
    4.“政府出制度、社会投资”模式
    制度包括正式制度和非正式制度，其中正式制度主要是政府制定出台的各种法律法规，非正式制度则包括传统习俗、宗教信仰、社会规范等。制度对农村公共产品的影响主要包括两个方面：一个是对于农村纯度较低的公共产品，在恰当的制度设计下，社会资本有出资生产的积极性。研究表明，个人理性与集体理性的矛盾导致了公共产品提供的市场缺陷，但通过制度的合理设计，有促进公共产品个人合作成功提供的可能⑥。另一个是制度设计影响农村公共产品的纯度。制度既可以让准公共产品上升为纯公共产品，从而将社会投资转变为政府投资；也可以让纯公共产品下降为准公共产品，由政府投资转变为社会投资。对于农村公共产品，政府在出台正式制度，鼓励社会投资的同时，也可以通过引导农村非正式制度，提高社会资金投资农村公共产品的积极性。在我国农村，受历史上封建奴化思想的影响，在“生存第一”的法则影响下，农民具有很强的等级差序观念，血缘、地缘思想浓厚，注重人情伦理及形式面子，导致农村公共产品供给中存在很高的集体行动成本、交易成本和组织成本，农村协会、团体等各种社会组织发展滞后，社会资金投入的积极性不高。为此，政府必须加强农村社会主义精神文明建设，促进农村各种协会、合作社、民间团体的发展，加强对农民的培训教育，提高村民彼此之间的信任度和组织化程度，降低社会资本供给农村公共产品的交易成本和组织成本。
    三、完善政府供给农村公共产品的对策
    由于我国总体还处在发展市场经济、转变政府职能的转轨阶段，在农村公共产品的供给过程中，由于信息不对称、政府失灵与市场失灵并存等多种原因，政府供给农村公共产品还存在一系列的问题。为了保障粮食安全，促进农村经济发展和改善农民生产生活环境，政府必须采取措施，将农村公共产品供应纳入公共财政的覆盖范围内，提高政府供给农村公共产品的效率。
    1.完善“一事一议”制度，建立“自下而上”的供给决策机制
    在农村公共产品供给的涉及主体中，农民既是消费者，也可以是出资者和生产者，由于政府在农村公共产品的供给中具有主导地位，建立“自下而上”的供给决策机制，使政府了解农户需求偏好便成为关键。目前，农村公共产品供给筹资采取“一事一议”制度，规定每人每年出资不得超过15元，而对于目前的“一事一议”制度 写作论文，至少要在三个方面加以完善：一是随着农民收入的提高，有必要分区域划定农民出资上限，只要农民自愿，供给上限可以不做硬性规定或适当放宽；二是加大宣传贯彻和培训力度，提高农民的民主参与意识，切实保障农民的民主权益，鼓励农民表达自己真实的需求偏好，防止被部分人操纵；三是切实保护少数人的利 益。在消费者选择理论和民主投票决定的情况下，中间投票人的需求偏好便成为社会的主流偏好，而公共产品一旦供给，涉及的却是所有人的利益。比如筹资标准问题，必须保障低收入群体的利益，防止筹资影响低收入群体的正常生产生活。
    2.科学界定政府事权，实现事权与财权的统一
    中央政府承担全国性的农村公共产品，按照受益范围，各级地方政府相应承担各自的地方性公共产品，跨地区的公共产品由上一级政府负责协调和参与。由于我国经济发展区域差异大、财政支撑能力不均衡，各区域农村需求偏好也相差较大，各级政府尤其是各级地方政府具体承担哪些公共产品需要因地制宜确定，对于东部经济发达地区，应充分调动私人和民间组织的积极性，侧重发展农村医疗、教育、文化设施等各项社会事业；对于中西部经济欠发达的农村地区，应侧重发展农村公共道路、农田水利设施等影响经济发展与农业生产的基础设施。同时，中央根据各区域、各级政府的财政开支和事权划分，采取有针对性的转移支付策略，实现财权与事权的基本对等。
    3，调动社会资本积极性，促进农村公共产品供给主体多元化
    目前，我国农村公共产品的供给主体主要是政府，其次是私人，包括企业，最后是民间组织，三类供给主体在提供不同纯度的农村公共产品方面具有不同的优势，对于教育、医疗等“软公共物品”，在政府供给的同时，应该调动社会资本的积极性，鼓励私人供给，营造多元化的供给体系，增加农民的可选择性，利用不同供给主体之间的竞争，解决或缓解“软公共物品”供给中的信息不对称问题，降低供给服务的价格，提高供给服务的质量。同时，农村公共产品供给主体多元化，可以满足不同农村居民的需求偏好，提高农村居民的社会总福利。政府与私人同时供给农村公共产品，通过“梯布效应”和“基准效应”，优于政府单独提供农村公共产品，促进资源配置效率的提高⑦。目前应在政府财政投入力量有限、无法完全满足农村公共产品需求的情况下，完善相关制度，调动私人、企业和民间组织的投资积极性，建立一个优势互补、有效整合、资源高效配置的农村公共产品供给体系。
    注释：
    ①李燕凌：《我国农村公共品供给制度历史考察》，《农业经济问题》，2008年第8期。
    ②李琴、熊启泉、孙良媛：《利益主体博弈与农村公共品供给的困境》，《农业经济问题》，2005年第4期。
    ③④贾康、孙洁：《农村公共产品与服务提供机制的研究》，《管理世界》2006年第12期。
    ⑤李攻：《让水流进田间地头》，《第一财经日报》2011年2月22日。
 

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