农民资金互助合作社成员利益保护的机制建设

　一、农民资金互助合作社成员基本情况介绍
　　根据《农村资金互助合作社管理暂行规定》，农民资金互助合作社是由乡镇、行政村的农民和农村小企业自愿入股组成。农民依据自身经济实力入股，扮演合作社成员的不同角色，包括发起人和普通社员。经济实力稍强的农民和农村小企业将资本投入合作社成为发起人，希望在促进合作社繁荣发展的同时，获得最大的收益；其他的普通农民缴纳基础股金，成为合作社的社员，享受资金互助带来的便利与红利。
　　普通社员占了成员的绝大多数，其利益是成员利益保护的核心与代表。相比于发起人，他们抵抗风险的能力较弱，利益更易受损，也更需要关注与保护。从这个角度，本文探讨的成员更多的是指普通社员。
　　二、农民资金互助合作社成员利益保护现状
　　（一）成员利益受损案件频发
　　近期，各地接连发生合作社倒闭、资金蒸发、成员利益受损害的案件，让合作社的发展遭遇瓶颈，例如：2012年灌南县4家合作社突然倒闭、南京高淳的合作社非法吸收公众存款等。案发后，合作社负责人要么一逃了之，要么锒铛入狱，欠下上亿元的债务无人承担，伤害了合作社成员的利益、摧毁了当地农民入社的信心、更动摇了合作社制度的根基。类似案件频发暴露出合作社存在法律漏洞，也正是这些缺陷最终导致成员利益受损，保护现状不容乐观。
　　（二）合作社缺乏法律规范
　　农民资金互助合作社拥有较好的制度设计，但却没有专门的法律规范，出现了制度与法律相脱节的现象，使得其发展缺少法律的保障与救济。目前，农民资金互助合作社是参照《农村资金互助合作社管理暂行规定》运作的，在发展过程中一定存在缺漏的、不合理的、不适用的规范，参照着发展就可能会产生问题，危害成员的利益。同时，也正是因为没有专门的法规，维权救济缺少依据和途径，往往维权无门。在成员利益急需保护的情形下，缺少具体、明确的法律规定无疑又是雪上加霜。
　　（三）合作社成员法律知识与意识的缺乏
　　此外，由于合作社的成员基本都是农民，他们的法律知识有限，维权意识不强，往往忽略对自身利益的维护。他们在对抗外来的恶意侵权时常常处于弱势状态，在权利救济中往往又处于无力状态，两者叠加，使得成员利益保护成为虚设，利益受损反而成为必然。这种本末倒置的结果暗示了成员利益保护仍然存在诸多阻碍，其利益急需保护。
　　三、农民资金互助合作社存在损害成员利益的问题
　　（一）顶层设计不完善带来的融资障碍
　　农民资金互助合作社是参照《农村资金互助合作社管理暂行规定》运作的，缺乏针对性与合理性，特别在融资方面，有损害成员利益的可能性，阻碍成员利益最大化的实现。
　　1. 准入门槛较低
　　《农村资金互助合作社管理暂行规定》中指出，有10名以上区域内的居民作为发起人，30万元（乡镇）或者10万元（行政村）就可以申请成立农民资金互助合作社。一方面，合作社的资金准入门槛低，会使合作社整体资本较少，满足不了成员的贷款需求；另一方面，合作社的人员准入门槛低。《暂行规定》中没有明确规定发起人的资格、禁任条件，注册资本的来源审查等，极易使部分稍有资本、极具商业头脑的投机者钻法律的空子，谋取不法利益，最终伤害合作社成员的合法利益。
　　2. 融资方式封闭
　　根据《农村资金互助社管理暂行规定》，农民资金互助合作社运营资金来源于成员的入股金、存款、社会捐赠和财政支持。其中，社会捐赠和财政支持所占比重极少，主要靠合作社内部进行资金的积累与融通。此外，我国也没有制定政策允许合作社向其他金融机构进行贷款融资，如此形成了合作社封闭性的融资方式。这种方式会导致合作社资金增值有限，满足不了发起人对利润的需求，也满足不了成员对借款的需求，一定程度上阻碍了成员利益最大化的实现。
　　3. 借款限额不灵活
　　在《农村资金互助社管理暂行规定》中具体地规定了成员从合作社贷款的限额，虽然考虑到了资本现状与风险控制，但是笔者认为，这样的规定灵活不足，会让一些真正需要资金的人得不到资金，同时让部分资金在合作社中闲置，怠于增值，造成资金的不合理分配与浪费，对成员来说是一种潜在利益的损失。
　　（二）成员知情权保护存在缺漏
　　1. 贷款合同操作不规范
　　根据《江苏省农民专业合作社条例》相关精神，农民与合作社之间进行借贷应当订立书面借款合同。合同不仅仅是成员的权利要求书，更是成员证明自身权利的有力证据。合同是否规范关乎成员利益是否能得到有效保障。现实中，合作社与成员签订合同大多不规范。
　　（1）形式不规范。我国《合同法》中并没有排除口头合同的适用，少部分成员出于方便，或沿袭民间传统的需要，会草率地以口头方式签订合同，一旦发生侵权损害，往往苦于没有证据而无法得到有效的救济。
　　（2）条款不合理。合同以书面的方式签订并不等于成员权益得到了的确定性保证。由于自身法律知识不足以及合作社负责人没有尽到一定的缔约告知义务，他们无法辨别合同中存在的格式条款，不清楚相关的必备条款是否缺失，对条款的实质性含义并不知情，其权益也难以保障。
　　2. 管理运作不公开透明
　　农民资金互助合作社成员的知情权很大程度上与合作社的负责人是否对成员尽到诚信义务有关。对成员诚信就意味着要将与成员切身利益相关的事项向成员公开，例如：合作社的资金流向、用途、会计账簿、内部人员聘用等。在灌南县4家合作社倒闭的案件中，负责人无视诚信原则，隐瞒存款流向，将成员蒙在鼓里，给成员带来巨大的利益损失。
在合作社不成熟、不透明的管理体系中，负责人与成员之间的信息不对称，利益不平衡。信息不公开实际上是将成员排除在合作社的监管体系之外，剥夺了成员主人翁的地位，侵害了成员的利益。
　　（三）成员利益保护面临监管风险
　　1. 监管主体职权与专业相分离
　　在相关法规中没有明确规定农民资金互助合作社的监管部门。现实中，一些地区的合作社是由批准其设立的农工部监管。这就存在一个问题，农工部有监督管理职权，缺乏金融管理的专业与经验；而对于有专业管理知识与经验的金融机构，又没有法律的明文授权，无权监管。合作社的发展面临金融与监管的双重风险，成员的利益保障亦缺乏稳定性。
　　2. 多部门监管职责划分不明
　　除了农工部的主要监管，大部分地区的合作社还由人民银行、金融、审计等多部门共同监管，存在着监管权限划分不清、责任归属不明、监管效率低下等弊端，进而会引发各部门之间挑肥拣瘦、拈轻怕重的现象，监管浮于表面。当成员需要救济时，各部门相互推诿，拒绝对成员的保护。没有统一的监管主体，没有切实的监管效用，合作社成员的经济利益、救济利益都面临风险。
　　3. 政府监管过度
　　一系列“合作社案件”发生之后，各地政府相当重视，出台一系列整治措施对合作社进行规范，但这些措施实际上却削弱了合作社的制度个性，抑制了合作社的发展活力。例如：为了防范非法集资等恶性事件的发生，政府规定合作社的利率不得高于银行同期利率；为防止资金的不法流转，政府给合作社配备了专门会计等，这些做法使得合作社不再享有制度优势，削减了农民入社存款的热情，从根本上减少了合作社的资金存量。
　　农民资金互助合作社应该参照成员共同制定的章程，由成员自治。政府的介入使得成员的自主管理权、自主决定权形同虚设，政府的改造行为实际上是破坏了合作社的制度特色，使之成为金融“四不像”，抑制了其发展活力。政府的过度监管不一定会损害成员的现实利益，但会在一定程度上会剥夺成员预期可得的利益。
　　四、完善农民资金互助合作社成员利益保护的对策
　　（一）完善法规关于融资的规定
　　1. 严格限制成员的资格
　　在《农村资金互助社管理暂行规定》中对于成员的要求是户口所在地或者经常居住地在入股前在乡镇或者行政村内。这条规范并没有严格、明确限制成员的身份，还可能为不法非农人员入社提供途径，也为成员利益增加了不小的风险。因此，有必要将“成员必须具有农村户口”明确写入法律，从源头上减少隐患。同时要注重对合作社成员入社资格的审查，在过程中降低风险。
　　2. 创新拓展合作社融资渠道
　　合作社互助性的制度设计决定了其融资方式的封闭性。虽然法律对合作社的资金来源做出了明确的限定，但是，在现实资金不足的情况下，尝试做出一些创新性、探索性的改变也未尝不可。笔者认为，在不违反顶层设计基本精神的框架之下，可以制定相关的扶持政策，允许合作社以法人的名义向当地农村金融机构进行资金的借贷与融通，这不仅可以保持合作社内部的互助性，还可以解决农民以个人名义向其他金融机构借款的现实困难，亦没有违反合作社设立的初衷。
　　3. 灵活变通合作社的贷款限额
　　为了审慎经营，控制风险，《暂行规定》对成员的贷款限额做出了明确限制。笔者认为规定限额并不是控制风险的唯一途径，通过加大担保数额，拓展担保种类，增加担保人数，完善借贷手续等一系列灵活借贷方式同样可以达到控制风险的效果。特定情形下还可以召开全体成员会议，由成员民主表决，对风险负担行使选择权。这些做法可以更大程度满足成员的借贷需求，实现合作社内部资金的高度运作与最优分配，实现成员利益的最大化。
　　（二）建立合作社负责人对成员的诚信责任制度
　　为了加强合作社负责人的诚信责任，一方面要建立健全信息公开制度，将其纳入法律体系之中，使其上升为一种法定责任，让信息公开、管理透明不再是一句空话。只有有了制度规定和明确的法律要求，我们才可以期待合作社负责人积极、主动地进行信息公开，让合作社在阳光下运行，让舞弊、徇私无处藏身。另一方面，要最大程度的让成员参与合作社的内部管理，实现成员当家做主，让成员掌控自己的入社、存款情况，让其知情，使其放心，真正做到透明监管。
　　（三）尝试建立专门的监管部门
　　为了防范现存的监管风险，应进一步明确合作社的法律地位、建立专门的监管机构，实现职权与专业的完美统一。就现实而言，共同监管的部门之间应该明确职责权限，相互协作配合，不推诿、不卸责，真正做到以成员利益为重。政府在对合作社进行管理时，要注意不能让公权力在无意间伤害到成员的个体权利。笔者认为，政府可以将监管的职权转交给合作社本身，让其内部机制弥补外部监管的不足。政府的角色则可以从实践者转化为指导者，既脱去过度监管的帽子，又保障了合作社成员的自治权，维护了合作社的特色。
　　（四）进一步完善成员的救济途径
　　成员的权益受损，若能得到有效救济，也是一种利益的保护，成员的利益保护也因此显得完整。从外部而言，需要出台专门的法律，对救济方式、程序作出规定。笔者认为，成员维权的方式应不拘一格，只要不违反社会公益、不侵害他人权益，其救济就应该是被允许的。此外，还要对成员进行普法教育，增强其维权意识。从内部而言，合作社应充分利用内部条件，例如：合作社内部成员大会机制、章程自治制度等，这些内部机制可以为成员提供便捷高效的救济途径，体现民主自治，降低救济成本，补充外部救济的不足。
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