草原牧区生态移民的贫困农业经济对策

　　1　问题的提出

　　20世纪以来，随着人们经济活动的迅速扩张，地区性资源耗竭和环境问题正演变成为全球性问题，全球生态经济环境呈现整体恶化趋势。我国是主要干旱国之一，干旱、半干旱土地面积占国土面积的一半，而且大部分集中在西部地区。草原是西部土地资源和环境空间的主体，我国草原面积近392×10[4]km[2]，在世界上仅次于澳大利亚和俄罗斯，占全球草原面积的8.7%。近十几年来，随着我国牲畜数量的大幅增加，以及工业化、城镇化等占用了大量优良草场，我国生态环境正面临着史上前所未有的压力。随着对草原的索取越来越多的同时，我们对草原的建设资金投入却微乎其微。据农业部统计，从新中国成立到1999年，国家投入的草原建设资金累计为21亿元，平均每年每公顷草地投入0.3元。20世纪50年代至90年代初，内蒙古自治区草原投入平均每亩每年不足0.01元，“九五”期间草原建设开始受到重视，但每亩年均投资也只有0.05元左右[1]。由于草原多位于干旱半干旱地区，降水量少，一旦被破坏就很难再恢复。20世纪90年代以后，中国开始饱尝草原退化的严重后果，江河断流、沙尘暴次数大幅增加，不仅严重影响了牧区居民的生产生活，而且也给全国带来了严重的环境问题和经济损失。

　　在这种大环境下，生态移民概念应运而生。生态移民是指在政府或企业的强制或诱导下，将生态条件不适合人类生存发展或因人类存在而对生态环境造成严重破坏地区的人群迁移出来，将移民集中起来进行统一安置和产业规划，形成新的村镇，以达到移民脱贫和生态环境恢复的目的。近年来随着我国草原生态环境的严重破坏，许多牧区居民在自愿或政府诱导下实施了生态移民，但在生态移民实施过程中，由于牧区居民原有的生产生活体系遭到破坏，新的生产体系又不能及时建立等原因，导致移民产生了失去草地、房屋、享有公共财产和服务的权利以及边缘化等一系列贫困风险，严重阻碍了牧区居民生产和生活的正常运行。

　　本文以迈克尔(Michael M. Cernea)的贫困风险理论为基础，综合运用了经济学、计量经济学和区域经济学的分析方法，采取定性与定量研究相结合以及实证分析和规范分析相结合的方式，对草原生态移民贫困风险进行了深入研究。本文重点运用了层次分析法的基本原理，构建了生态移民贫困风险评价模型，以内蒙古苏尼特右旗为例，对草原牧区生态移民的贫困风险进行了分析。

　　2　草原生态移民面临的主要贫困风险

　　世界银行社会学家迈克尔教授在非自愿移民安置方面有很多论述，塞尼在经过实地考察以及查找大量数据之后，提出了贫困风险模型(即IRR模型，impoverishment risks and reconstruction model for resettling displaced populations)。IRR模型由三个基本核心概念——风险(risks)、贫困(impoverishment)和重建(reconstruction)组成。IRR模型有多个相互区别又具有内在联系的功能：

　　预测功能(predictive function)通过对潜在的问题进行预测，帮助移民管理部门和规划人员制定周密的移民计划，从而回避或减少可能出现的风险的必要性。

　　诊断功能(diagnostic function)是指通过实地调查，将即将实施的工程项目的一般风险预测转化为特定项目的风险诊断，分析贫困风险出现的强度，揭示出即将出现的社会、经济方面的风险及后果，从而为规划项目预防风险提供防范措施。

　　解决问题功能(problem-resolution function)模型认为非自愿移民安置过程所涉及有关部门和人员，通过相互沟通和交流能为找到问题的解决方案做出很大的贡献[2]。迈克尔教授的研究发现，移民过程会不可避免地带来贫困风险，同样生态移民过程也可能会出现贫困风险，以下就是对牧区生态移民面临贫困风险的具体分析。

　　(1)丧失草地。土地被征用使牧民失去了创建生产系统以及生活条件的主要基础，对于牧民来讲，草地是最主要的生产资料，失去草地后牧民的日常生活和农牧业生产都将难以维持，这是导致牧区移民贫困化的主要原因。

　　(2)失业。那些由牧业转型为种植业或定居舍饲，或直接进入小城镇从事第三产业的牧区生态移民原本所赖以生存的生产体系解体，由于他们难以适应新的生产体系，并在适应期内缺少应有的有针对性的培训，因此，增加了他们的失业风险。特别是对于在安置时采用非农牧业安置形式，以及在外迁以后失去了原来打工机会的兼业农牧民来说，失业风险更为加大。

　　(3)失去房屋。对于许多牧区移民来说，其外迁后得到的房屋补偿费往往不够买指定的宅基地或已经建好的安置房，更不用说另建新房。在这种情况下，移民为了重建家园，往往需要把以前的积蓄倾囊拿出，甚至再去借钱，这就进一步加剧移民的贫困化风险。

　　(4)边缘化。边缘化是在许多家庭失去了经济能力并向社会地位低的阶层转变的过程中产生的。对于多数牧区移民来说，失去土地后获得的经济收入要比外迁之前低许多。部分牧民在进入城镇后不再与当地的居民重新划分草地，不再从事放牧业，而是必须进入非牧产业就业，牧民无法使用以前所掌握的生产技能，使得原来的技术丧失或变得消极和无用，这就导致牧民外迁以后可能待业在家，没有稳定的收入来源。伴随着收入的减少，移民会失去自信心，没有安全感，觉得社会不公平，社会地位下降。如果牧区移民原有的文化和风俗习惯不被当地人认同，在安置区他们会产生孤独感，心理状态极端脆弱，这样就导致牧区移民的社会和心理的边缘化。

　　(5)食物没有保障。牧区居民外迁以后，或是人均耕地(草地)面积减少，或是不再从事放牧业，或是虽然得到相同的土地(草地)甚至更多，但土地(草地)的质量下降了，这很容易造成当地粮食的供应不足，使生活缺乏保障。长期的粮食供应不足会导致移民的营养不良，从而使移民的健康出现问题。

　　(6)发病率和死亡率增加。由于牧区居民有着自己特有的风俗和行为习惯，外迁后，牧区移民往往要改变自己原有的风俗习惯来适应新环境和新社区的居民，在新的风俗习惯的压力下他们肯定会承受较大的社会和心理压力，这就很容易导致疾病的爆发。在到达安置区后，由于水土不服，移民也有可能会产生疾病。安置区的市政设施未完全建好，生产生活污水和垃圾短期内得不到妥善的解决，也容易使传染病流行。

　　(7)失去享有公共财产和服务的权利。对于移民而言，如果安置地的交通、水利、电力、通讯等没有跟上，移民就会面临生活和生产的双重难题，经济收入也很难恢复。尤其是贫困的移民和没有搬迁的村民失去了共享集体财产、基础设施、公共服务的机会，也就丧失了发展的机会。

　　(8)原有社会关系解体。在搬迁过程中，移民大多采取集中搬迁，分散安置的形式，也有一些采取分散搬迁，集中安置形式。无论采取何种形式安置移民，移民的社会关系都产生了不确定性，造成牧区居民长期形成的社会关系解体，一些牧区原有的社会组织以及一些自发形成的服务团体也被拆散。移民必须面对新社区的居民，建立新的社会关系，包括生产、生活、使用公共设施，获得就业机会等。在进入新的社区后，由于行为习惯与新社区差距过大造成的压力，也可能影响移民的心理健康。

　　针对以上提出的移民贫困风险，为了对其做进一步分析，本文将经济学的理论、方法和模型引入到生态移民贫困风险问题的研究中。以贫困风险模型为基础，借助层次分析法(AHP法)，根据生态移民可能面临的贫困风险，选取了相应评价体系，即物质资本、人力资本、社会资本三方面。在生态移民贫困风险模型中，由于物质资本、人力资本、社会资本三方面所涉及的指标比较复杂，因此，要在众多因素中筛选出最灵敏、最具有代表性、最能反映这三方面的因素作为评价指标。本文在实地调查访谈基础上，依据国内外有关研究移民贫困风险评价指标体系的构建经验，对生态移民贫困风险模型建立了如图1所示的评价指标体系。

　　模型评价指标体系的主要计量工作在C层进行，对应着中间层的三大子模块，本文在C层完成12个指标的基本测算，这些指标数据均来源于实地调研访谈问卷和基层资料的统计。以下将用AHP方法对生态移民贫困风险进行评价。

　　3　生态移民贫困风险模型评价指标体系判断矩阵的构造(AHP方法的基本原理)

　　3.1　构造判断矩阵

　　当CR<0.1时，认为判断矩阵的一致性是可以接受的，否则应对判断矩阵作适当修正，使其满足CR<0.1的一致结果。

　　4　数据来源

　　本文选择内蒙古苏尼特右旗为研究对象，对其生态移民户进行调研。内蒙古苏尼特右旗是一个位于内蒙古中部有6.9万人口的牧业旗，由于草原生态环境的严重恶化，从2001年开始进行生态移民，截至2008年，累计共实施生态移民3 285人，727户，生态移民主要采用集中与插花方式进行安置，搬迁后的生态移民主要还是从事养殖业，少部分从事第二、第三产业。本文从727生态移民户中随机抽取155户采用入户访谈和发放问卷的形式进行调查，问卷内容涉及移民户的基本资料、移民生产收入结构、移民生活水平以及移民对迁入地生活的满意度等方面，为了保证问卷的可信度，在调研结束后，对回收问卷又进行复查，选取有代表性的移民户，对其进行电话回访，以检验问卷可信度。与此同时还对苏尼特右旗负责生态移民工作的干部进行访谈，了解苏尼特右旗进行生态移民的背景和相关政策;对移民村管委会的干部进行访谈，了解移民村人口、基础设施和产业状况等情况。在此基础上，本文选用层次分析法对所搜集的数据资料进行分析整理，做出相关评价。

　　5　评价模型在内蒙古苏尼特右旗生态移民贫困风险评价中的应用

　　根据AHP方法计算过程，测算出内蒙古苏尼特右旗生态移民面临的各贫困风险因素所占权重，具体如表2所示。

　　从表2中可以看出，在搬迁安置后，导致移民贫困风险的主要因素有收入减少风险、负债风险、补偿制度风险、原有职业丧失风险及原有社区解体风险五类风险，所占权重分别为0.157 2、0.128 7、0.149 5、0.121 2、0.110 8，其他风险因素的具体权重如表2所示。可以看出在这几个主要贫困风险因素所占权重的排列顺序中，收入减少风险、补偿制度风险、负债风险都属于物质资本方面的因素，可见在搬迁后，移民面临的最大风险是物质资本方面的风险。

　　5.1　物质资本影响因素权重分析

　　从模型总的分析结果看，生态移民在物质资本因素方面面临的贫困风险是最大的，从表3中可以看出，在贫困风险模型中物质资本要素占总权重的0.526 1。4个因子在物质资本因素中所占比重分别为0.1724、0.2988、0.2446、0.2842。其中，负债风险、补偿制度风险以及收入减少风险这三个因子对物质资本的影响逐个增强，以下将对这三个因素进行具体分析。

　　(1)收入减少风险。收入下降是生态移民面临的首要贫困风险。根据在苏尼特右旗的实地调研情况，移民搬迁后，其收入总体上呈下降趋势，其贫困风险与其收入水平呈反相关系数。以禁牧牧民为例，根据调查数据显示，禁牧前，牧户家庭经济收入的主要来源是畜牧业，特别是养羊，畜牧业收入占家庭总收入的比重为99.27%，而禁牧当年和禁牧第二年这一比重分别下降了75.6%和72.7%。在155户被调查农牧户中，人均纯收入比搬迁前减少的有85户，其中83%的农牧民认为收入下降是由搬迁引起的，经济收入比搬迁以前要减少5000元以上的户数占被调查对象的40.3%，减少3000元的则高达58%。收入增加的有19户，收入持平的有30户。可以认为在被调查对象中广泛存在着收入大幅减少的现象。

　　(2)补偿制度风险。国家退牧还草补贴是按照草场面积来补的，面积大的补贴多，面积少的补贴少。调查表明，牧户之间的差别是比较大的，在家庭人口、可利用草场、资产、收入水平等方面都存在差异。一般来说，人口较多、可利用草场面积较大、资产数量较多、收入水平较高的牧户，在退牧还草过程中减收相对较多。反之，在退牧还草过程中减收相对较少。

　　国家目前的禁牧补贴标准是每亩草场补1.24元。对于人均面积不足100亩的牧户，补贴金额较少，所以牧户中有很多人并不是十分关心补贴金额。调查中有65%的牧户认为补偿标准太低，有15%的牧户对补偿标准的高低表示不知道。在对于国家禁牧补贴的时间上，60%的牧户认为国家应该长久的补贴下去;45%的牧户希望得到国家补贴的年限在20年以上。现在国家退牧还草工程的期限是5年，在提及5年后他们的生活该怎么办时，85%的牧民表示没有打算，15%的牧民持观望态度。

　　由以上的分析可知，国家在补偿制度方面存在着补偿范围狭窄、补偿标准不高、补偿方式单一、补偿期限较短等问题，这些问题的存在使得牧民得到的补偿不足以弥补收入的损失。特别是对本来收入就很低的移民来说，由于退牧还草的补偿金额不足以开展新的生产活动，生活改善又缺乏必要的资金，所以移民最终仍然无法避免陷入贫困的境地。

　　(3)负债风险。搬迁后，农牧民的生产性投资及经济压力增大，再加上收入的明显减少，致使农牧民对资金的需求迫切。在调查中我们发现，目前农牧民家里有负债的调查户占60%，户均债务近万元;在有债务的调查户里，向亲朋无息借款的占17%，向信用社、银行等正式金融机构贷款的占76%，向民间有息贷款的占7%。在牧民中，有60%的被调查者存在借款现象，而且大多数借款者是为了发展畜牧业生产。

　　从调查中得知，退牧还草后，农牧民都希望政府能够在生产方面给予支持和补贴，他们希望政府提供的服务的情况是，贷款优惠排在第一位，其次是饲草料、水利设施、畜棚暖圈、技术培训、围栏、青贮窖，最后是信息服务。

　　由以上的分析可以得出，农牧民迫切需要资金发展生产。但实际情况却是移民贷款非常困难，贷款需求满足率仍然较低(与收入水平挂钩)。由于生产资金的不足，再加上收入减少，补贴不到位等情况的限制，使得移民进入恶性循环，进一步加剧了移民的贫困状况。

　　5.2　人力资本影响因素权重分析

　　从评价模型的分析结果看，人力资本要素在贫困风险模型中占总权重的0.252 7，其对苏尼特右旗移民贫困风险的影响仅次于物质资本。对人力资本因素影响最显著的因子是原有职业丧失风险，其权重占到0.479 6。其次是移民文化素质风险、培训教育风险和劳动技能失去价值风险，所占权重如表4所示，以下将对这四个因子进行具体分析。

　　(1)原有职业丧失风险。移民在搬迁后，大部分人是由粗放农业转型为精细农业，或由牧业转为种植业或定居舍饲，或直接进入小城镇从事第三产业。这部分移民离开原本所依赖的生产体系后，由于移民本身的文化素质和劳动技能普遍不高，再加上在适应期内缺少有针对性的技能培训。因此，他们很难以适应新的生产体系，导致失业风险加大，生产生活更加贫困。

　　(2)移民文化素质风险。笔者在调查中发现，被调查的移民村已经出现了明显的打工趋势，155移民户中有38.1%的家庭有过外出打工经历，尤其以近两三年的外出打工者居多。从打工者的构成情况来看，绝大多数是男性，且以中青年为主，一般具有初中以上文化程度。但移民在外出打工过程中常常遇到许多问题，如工资太低、工作不稳定、工作和生活环境差、缺乏就业信息以及不被当地人接受等，而产生这些问题的根本原因就是移民文化素质不高。根据调查统计，苏尼特右旗移民的受教育程度主要集中在初中(包括初中)以下，这既增加了国家实施生态移民的难度，也阻碍了其在转变生产方式后的后续产业的发展速度，也是致贫的重要原因之一。因此，需要从提高移民素质的方面来降低贫困风险的发生。

　　(3)劳动技能失去价值风险。移民在进入安置区后，多数不再从事放牧业，而是转入其他行业。由于移民文化素质普遍偏低，自我发展和完善能力以及社会转型能力差，对土地(草地)依赖程度高，市场与竞争意识淡漠，投资缺乏渠道等因素的限制，不仅使移民现有的发展受到限制，也使移民在原有的长期的放牧生活中所学到的劳动技能失去价值。

　　5.3　社会资本影响因素权重分析

　　根据模型评价结果(表5)，社会资本要素在贫困风险模型中占总权重的0.221 2。对社会资本因素影响最显著的因子是原有社区解体风险，其次边缘化风险、新社会支持网建立风险以及公共产品损失风险，所占权重分别如表5所示。以下将对这四方面的风险进行具体分析。

　　(1)原有社会解体风险。由于搬迁，苏尼特右旗移民原有的社会关系网就会被破坏，据此次调研发现，在155户被调查对象中，搬迁以后一次也没有回去过的户数占11.7%;回去次数在1～6次之间的占63.1%;回去次数在7～12次的占14.5%;回去次数在12次以上的只有10.7%。考虑到被调查对象搬迁至移民安置点的时间绝大部分在3年以上，可以认为移民主动和原有社会关系网联系的频率较低。当被问及“搬迁以后有没有人来安置点看过你”时，155户中60%的人表示“有人来过”，但是值得注意的是，25.6%的人在搬迁后相当长的时间内没有人来看望过。在没有人来看望过的34人中，从来没有回去过的有15人;共有32.4%的人回去的次数在三年时间里没有超过4次，这些既没有人来看望过，自己回原居住地的频率又很低的人的社会联系网的破坏程度较为严重。对于许多家庭来说，密切联系的社会关系网是极为宝贵的财富和维系生活的机制。它们可以提供如相互帮助协议、劳动交换关系、为生产而组成非正式组织和相互照看孩子等服务。当这些关系网和协议被破坏后，这些方面的资源就丧失了。

　　(2)新的社会支持网建立风险。移民不仅是原有的社会关系网破坏严重，当移民搬迁到安置点后，与新社区的居民也并未表现出较为广泛的、深入的互动，特别是社会联系网中最为核心的内容，即互相帮助解决经济困难的情况很少出现，这就大大限制了新的社会关系网的建立。

　　(3)边缘化风险。由以上的分析可知，外迁后的移民广泛存在着收入大幅减少的现象，在这种情况下，移民往往会失去自信心，没有安全感，觉得社会不公平，社会地位下降。移民迁入新的地区后，由于原有的社会网被破坏，新的社会关系网又不能及时建立，在安置区他们就会产生一种孤独感，这就很容易导致移民的社会和心理的边缘化。

　　(4)公共产品损失风险。对于移民而言，如果安置地的交通、水利、电力、通讯等条件没有跟上，移民就会面临生活和生产的双重难题，经济收入也很难恢复。尤其是贫困的移民和没有搬迁的村民失去了共享集体财产、基础设施、公共服务的机会，也就丧失了发展的机会。

　　5.4　结论

　　在综合考虑物质资本、人力资本、社会资本三方面后，发现现有移民模式可能导致苏尼特右旗移民陷入贫困状态。

　　物质资本方面的因素是苏尼特右旗生态移民面临的首要贫困风险，其中，收入减少风险又是移民面临的最大贫困风险，其次还有债务负担过重以及补偿制度欠妥等方面的风险。在人力资本方面，生态移民、尤其是直接进入小城镇从事第三产业的生态移民，面临着失去原有职业的风险;由牧业转型为种植业或定居舍饲的移民，由于自身的文化素质和劳动技能普遍不高，再加上在适应期内缺少有针对性的技能培训，很大程度上增加了他们失业的风险。在社会资本方面，由于旧的社会关系随着外迁而失去(至少是部分失去)，新的社会关系的建立不能及时填补失去的社会关系的功能，生态移民正面临着边缘化风险。

　　三种形式的资本，对移民发展经济都有重要影响。从物质资本到人力资本再到社会资本，其影响程度越来越深刻。其中，最容易被观察到的是物质资本的损失，而社会资本的损失往往难以被察觉到，而且不被重视。生态移民是我国规模较大的移民工程之一，国家给予了极大的重视程度，但有关政策制定部门主要关注的还是移民在物质资本方面的损失，而在人力资本和社会资本方面的损失的重视程度还远远不够。因此，在以后的移民工作中，政府应多考虑后两种资本形态的弥补和发展问题。

　　6　对策及建议

　　6.1　合理建设生态移民区，搞好移民安置工作

　　6.1.1　扩大和加强生态移民安置的跨区域协作

　　如在县域内无法确保移民长远生计得到改善，应将移入地扩大到县域、市域乃至省域范围以外。因此，要提升移民工作的协调层次，加强和扩大市域、省域和中央层面的协调。同时，针对现有移民园区规模过小、无法发挥规模效应和聚集效应以及配套服务成本过高、服务产业难以发育的局面，要着眼长远，在加强区域协作、确保投入的基础上，因地制宜地确定规模，改变零敲碎打的局面。这样做，虽然一次性投入大些，但从长远来看，可以节省很多成本。

　　6.1.2　全面考虑移民园区基础设施建设

　　基础设施建设是牧民安居乐业和发展后续产业的基础条件。在这方面，国家要舍得投入大笔资金，按照适度超前、统一规划、突出重点、多元化投资的原则，建成能够适应经济社会发展的基础设施体系。要对移民区的土地整理、饮水和灌溉、交通、电信、邮政、垃圾处理场、牲畜棚圈、青贮窖等基础设施建设予以足够的支持，切实改善移民生活条件，为其发展经济提供足够的支撑。

　　6.1.3　切实解决安居问题

　　生态移民在经历了严重的自然灾害后，基本上没有多少自有资金，不少还负债累累，要他们自己购买住房或者自建住房，困难非常大。在集中安置区，对大多数移民来说，比较好的方式是政府建好住房后，能够免费提供给他们居住，在他们稳定下来后，可以将产权无偿提供给他们。在其他地方，政府也要提供符合移民特点的低租金房屋、经济适用房等，使其能尽快安居下来。

　　6.1.4　培育主导产业

　　目前，草原生态移民最突出的问题有两个，一是缺乏发展潜力较大的产业，二是产业发展受到资金短缺的严重制约，导致就业无门，增收困难。因此，应当将主导产业的发展作为移民工作的重中之重。在建设生态移民园区之前，应当对产业发展潜力进行充分论证。在产业发展前景较好的地方，要对产业发展进行专门研究，确定发展思路。确定主导产业后，就要从用地、资金、科技、财税等方面全方位支持。尤其在信贷方面，要加强政策性金融支持和商业性贷款扶持，帮助生态移民摆脱困境。

　　6.2　完善现行补贴政策，保证农牧民生产生活水平不降低

　　6.2.1　在禁牧、休牧初期，必须给农牧户以强有力的支持

　　要加强对禁牧户的补贴力度，提高禁牧补贴标准，遵守“以失定补”的原则，减轻农牧户因禁牧而加重的负担，使绝大多数农牧户不至于收入下降，并为他们提供转产转业的资金帮助和相关信息，在结构调整、基础设施建设、机械化、良种和技术推广等方面加大资金的投入力度。尤其是对于替代性产业的发展。应给予资金支持和政策引导，这是禁牧、休牧政策能否成功的基本前提。

　　6.2.2　要加大对贫困户和低收入户的支持力度

　　大多数农牧户的畜牧业收入在禁牧、休牧后明显减少，但不同类型农牧户受到的影响不一样。高收入户由于适应能力强，资金比较充裕，很快就能在及时调整畜牧业生产结构后明显获益。而贫困户、低收入户、中等收入户由于资金缺乏以及农外就业的能力不足，在禁牧、休牧中受到的影响比较大。因此，要对贫困户和低收入户在产业结构调整、围栏、畜棚暖圈建设、青贮窖建设、购买良种牲畜、补播牧草等方面加大资金补贴的力度，对农牧民在技能培训、生活生计维持等方面给予更多的引导和扶持。

　　6.2.3　提高补贴标准

　　现有草原生态治理项目的补贴标准普遍偏低，为了保护草原生态，农牧民承担的经济损失较大。虽然在短期内草原生态有所恢复，但时间一长，如果没有足够的经济来源，农牧民将不得不回复到以前的生产状态。因此，应当提高对农牧民的补偿标准，补偿额应与减收部分基本相当。

　　6.2.4　完善补偿标准确定方式

　　目前以户为单位进行补偿的方式，没有考虑牧户的畜群数量差异和人口差异问题，使牧民缺乏减畜和搬迁的积极性。因此，要进一步完善补偿公式，考虑以户为基础确定基数，然后给予人口、在当地的存栏牲畜数量、草场可利用面积等因素一定的权重，平衡各方的利益。

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