保险市场退出的国际对比综述

　　保障基金向保单持有人赔付完毕后，如果还有剩余资金，则由其他债权人进行分配，实际上，资产变现后的“回收所得”往往小于保障基金所需赔付给保单持有人的数额。因此，保障基金为弥补这个差额需要向保险公司按比例征收费用。这个征收比例通常是以保险公司保费收入的一定比例来确定，但也有一个最高限额，一般不会超过公司保费收入的2%。目前，美国保障基金是最为完善和系统的。但是保障基金并非真正意义上的基金形式，因为它没有自有储备金，而且只有发生破产时才可向保险公司征收，因此保障基金运作是建立在事后估计的基础之上的。

　　一、日本保险公司市场退出法律制度

　　（一）日本保险公司市场退出的法律规定

　　日本保险监管法规源于1893年实施的（旧）商法，之后历经100多年的发展演变，于1996年形成了《新保险法》，标志着日本大规模的保险业制度改革。新《保险法》对保险公司从市场准入时的严格限制到进入市场后的大力保护政策转向放宽限制，促进市场自由化和竞争，允许保险公司破产。目前，规范日本保险业法规主要有：《新保险业法》、《保险业法施行令》、《保险业法施行规则》、《损害保险费率计算团体法》。在市场退出方面，新《保险业法》实施后，日本仿效美国对保险公司实行以偿付能力为中心的监管，引入早期改善措施，促进有问题的保险公司及时解决问题，但同时也允许保险公司破产。新《保险业法》规定，在保险公司符合下列情况之一时，内阁总理大臣可命令该保险公司停止全部或部分业务，或罢免董事或监事，或吊销经营保险业务许可：（1）违反法令、或违反内阁总理大臣基于法令做出的处分、或违反公司章程、营业方法书、普通保险条款、保险费及责任准备金的计算方法书的规定事项中特别重要的事项时；（2）违反经营该项保险业务许可附带的条件时；（3）有危害公共利益的行为时。新《保险业法》还规定，内阁总理大臣认为保险公司的财产状况明显恶化，基于保护投保人的考虑，不宜让其继续从事保险业时，可吊销该保险公司的经营保险业务许可。按照日本的保险业法，保险公司在被责令停业即宣布破产后，可与另一家保险公司（救助公司或接收公司）就保险合同的转移或公司并购进行协商，救助公司由破产公司自行选择，也可由大藏省非强制性指定。如果双方协商和政府指定最终都未能确定一家救助公司，大藏省就要考虑暂由保险管理人来管理破产公司的业务及资产。新《保险业法》还规定，为了援助保险合同顺利转移，保护投保人利益，维护保险业的信誉，投保人保护机构以不影响其业务为限度，对因暂时的资金周转状况有可能推迟保险金赔付或已经推迟保险金赔付的会员公司发放贷款。发放贷款的目的仅限于保证会员公司顺利地支付保险金，而且，必须确保与贷款有关的资金债权能够收回并符合大藏省令规定的其他必要条件。为了切实维护投保人的利益，新《保险业法》还要求保险公司建立投保人保护基金制度，对接受破产公司保险合同的救济公司提供资金援助。

　　（二）日本保险公司市场退出的保护机制———投保人保护

　　机构1995年，日本新保险法修正时，增加了第10章，设立了“保单持有人保障基金”，以加强对保单持有人的保护。该基金于1996年4月1日随同新保险业法的实施开始有效运作。然而，该基金对于日本国内保险公司的加入并未采取强制方式，同时在愿意承接破产公司的保险契约的救济公司未出现之前无法动用基金，因此，由大藏省下达命令，1997年12月1日成立了所有寿险或非寿险保险公司都必须强制参与的“保单持有人保护机构”，强制所有日本境内的保险公司加入，以代替原有的保单持有人保障基金。投保人保护机构由大藏大臣负责监督，主要任务就是向接受保险合同转移的救助公司提供资金援助，以及在没有救助公司出现的情况下由其自身或者新设立公司来承接破产公司的保险合同。投保人保护机构经营下列业务：（1）对救助保险公司实施资金援助；（2）负责接受破产保险公司有关的保险合同以及管理及处理该保险合同；（3）收取、管理摊派金；（4）上述业务的附属业务。此外保单持有人保护机构以不影响其业务为限度，对因暂时的资金周转状况有可能推迟保险金赔付或已经推迟保险金赔付的会员公司发放贷款。发放贷款的目的仅限于保证会员公司顺利的支付保险金，而且，必须确保与贷款有关的资金债权能够收回并符合大藏省令规定的其他必要条件。保单持有人保护机构由大藏大臣负责监督。保单持有人保护机构制定有关实施资金援助事业准则时，必须说明对救济公司实施资金援助的事项、缴纳摊派金的事项和大藏省令规定的其他事项，并经大藏大臣批准。大藏大臣认为批准的业务准则已不适用于经营资金援助事业时，可命令其进行变更。大藏大臣在保单持有人保护机构的董事、监事做出违反保险业法规定的命令、处分或业务准则的行为时，或因其在任使得保单持有人保障基金不符合必要的条件时，可命令保单持有人保护机构解除该董事、监事的职务。

　　二、英国保险公司市场退出法律制度

　　（一）英国保险公司市场退出的法律规定

　　早在18世纪，英国就开始了关于保险公司的法律制度建设，经过近三百年发展，目前己经形成了较完备的保险法规体系。总体上讲，英国对保险公司市场退出的规定包括两个方面：1.收购兼并。收购方或兼并方必须按规定向金融服务监管局呈交有关收购或兼并的详细情况，包括本方具体情况、收购或兼并筹资方式以及未来的经营战略等。在公司控制权发生变化后的5年内，金融服务监管局可以在任何时候添加新的要求，以适应收购和兼并的新变化。2.撤销。按照金融服务监管局的规定，保险公司的撤销主要有以下两种方式：一是保险公司主动申请的撤销。如果保险公司决定停止营业，无论是在某个特定的经营领域还是所有的经营领域，它可以申请要求批准其停止营业。在这种情况下，金融服务监管局将发布命令，阻止公司接受新的业务（包括现有保单的续保），这样就使保险公司能够以一种有序的方式退出市场。二是由金融服务监管局要求而引起的撤销。当保险公司不能够达到保单持有人的合理预期、不能偿还其负债、无力承担法律规定的义务、未履行保存财务账簿的相关规定，或所提供的财务账簿无法满足监管要求以至于无法查明其真实的财务状况等，金融服务监管局有权要求保险公司确定资不抵债的财务界限，制作申请终止业务表，并对申请表进行合法性分析。如果金融服务监管局批准撤销该保险公司，可以要求保险公司在英国保留至少相对于其债务数额的一定数量的财产，并且要求保险公司将这些财产转交给一个已被批准的信托人保管。

　　（二）英国保险公司市场退出的保护机制———保险补偿基金

　　2000年《金融服务与市场法》颁布后，英国开始实行统一的金融服务补偿计划（FSCS），对所有因金融机构丧失偿付能力遭受损失的消费者提供“一站式”的补偿服务，其中保险公司市场退出保护机制的核心———保险补偿基金主要运作方式如下：1.保险补偿基金的来源。保单持有人保护委员会由保险业和消费者的代表组成，它有权每年对所有在英国开展保险业务的保险公司收取不超过当年纯保费l%的费用以建立保险补偿基金。保险补偿基金费用的收取因寿险公司和非寿险公司而有所区别。寿险公司只在1976年和1995年被收取过两次费用，费率分别为净保险费的0.25%和0.01%，可以说是微不足道。非寿险公司在1988年、1990年、1991年、1992年分别被征收过4次费用，费率分别为0.008%，0.25%，0.5%和1%。该基金会还可以利用其收取费用的权力为担保进行举债以完成其职责，但政府对此不提供任何担保。2.保险补偿基金的保护对象和范围。当保险公司发生资金困难或处于破产清算时可以动用保险补偿基金，其中，资金困难包括两种情况：法院发布了保险公司停业的命令，或者保险公司正在与债权人就解决财务纠纷达成某种妥协。而保单持有人所获得的最高赔偿数额取决于其持有保单的类型，对于寿险业务，对所有在清算前提出的索赔提供90%的补偿，在其他情况下保单持有人保护委员会必须首先保护保单的延续性，从而使其90%的未来利益受到保护，否则保单持有人有权领取相当于保单价值90%的金额。如果保单持有人保护委员会考虑到某保单已收取的保费及其条款，认为属于投保人的利益过多，可以要求独立保险精算师出具一份报告，陈述保险给付金额过多的原因并提出减少给付金额的适当的方法。对财产和意外险业务，如果是强制性保险，保单持有人可以获得100%的补偿，其余业务的保单持有人可以获得90%的补偿。2000年FSCS实施后，英国对非强制性保险的赔偿限额稍作了调整，规定保单持有人索赔额在2000英镑以内的可获得100%的赔偿，2000英镑以上部分获90%的赔偿。

　　三、发达国家保险公司市场退出法律制度的比较

　　通过以上对美国、日本、英国保险公司市场退出的综述，可以总结其在市场退出机制中的共同点。1.监管当局在问题保险公司退出中扮演重要角色。上述国家的保险监管体制均经过了至少百年的完善，包括对保险业务的监管、对偿付能力的监管等，为经营不善的保险公司退出市场奠定了基础。2.问题保险公司市场退出法律支持制度完善。在企业退出通用的法律之外，各国都有关于金融机构市场退出的专门的法律或者条文规定，针对性强，可操作性强。3.拥有完善保险公司市场退出的保障机制。保险保障基金确保保单持有人的权益，有利于保险公司的稳健、有序退出。或者通过对救助保险公司提供融资，或者直接承接破产保险公司的保单，从而一方面可以使救助保险公司经营状况得到改善，另一方面可以稳定保险业的经营，防止更多的保险公司倒闭。五、国外经验对我国的启示随着我国保险业的迅速发展，现有的保险法律法规在许多方面已经明显不适应我国保险业的发展要求。为此，要及时修改和充实现行的保险法律体系，尽快形成一套既具有中国特色又符合国际惯例的保险市场退出法律法规体系，为保险公司依法经营、保险业监管部门依法监管创造条件。

　　（一）完善我国保险监管体制建设

　　1.完善我国保险监管法。当前，要依据保险市场开放的现状、外资保险机构的设立和经营情况、国际保险监管趋势的变化，继续完善《保险法》，并尽快修改制定与之相配套的法律和规章，全面清理与国际基本原则和对外承诺不相符的内容，充分发挥保险法律的引导和保障作用，为保险业健康发展提供一个公正、公平的竞争环境。同时要加大保险执法监督力度，坚持依法行政，努力提高保险执法水平。目前我国保险业监管的法律、法规、行政措施虽然已逐步完善，形成体系，但许多投资者仍抱怨我国保险监管的透明度不高，导致外资保险机构对我国开放政策和监管政策的误解。因此，首先要在不影响国家经济安全及机密、企业商业秘密的前提下，对涉及保险业监管的法律、法规应尽可能地加以公开，如建立专业的网站或者定期公布在刊物上，以供公众查阅。这样才能使外国投资者能够充分了解我国保险开放、保险监管的有关政策，也能提高保险经营者依法经营、公平竞争的自觉性和自律性。其次，在保险监管的具体操作上，也要坚持依法监管和依法处置的原则，这就说明不仅要有完备的实体法，还应具备相应的程序法。另外，要彻底改变目前保险市场不规范的状况，还必须依靠一支高效的执法队伍。可以借鉴美国的双重监管的模式，建立健全我国的各级保险监管体系。2.借鉴国际保险监管的发展趋势———混业经营监管。从目前的实际情况来看，我国金融机构内控制度尚不完善、金融监管的法律法规尚未健全、金融监管体系尚不完备、混业经营所需要的复合型监管人才十分缺乏，推行统一监管的时机尚未成熟。因此，我国现阶段可以从以下两方面来完善：第一，在目前分业经营、分业监管的总体框架下，做好不同监管机构之间的协调工作，不断加强中国人民银行、保监会、银监会、证监会之间的交流与沟通，共同完善联席会议制度，对跨领域的经营问题建立高效、可行的协调、磋商机制。第二，赋予中央银行监管者的职能，负责制定中国整体的金融监管政策，对金融体系的系统性风险进行管控，并对金融控股公司或集团公司进行监管。对金融控股公司或集团公司下属的金融子公司从事的银行、证券与保险业务，分别由相应的银监会、保监会和证监会负责监管。中央银行负责统一和协调监管政策，并尽快就金融控股公司或集团公司的财务信息披露、关联交易、以及采购、兼并等股权变更事宜制定详细的监管规则。

　　（二）完善我国保险公司市场退出的法律支持体系

　　1.完善我国保险公司市场退出立法。首先，考虑制定《金融机构市场退出法》，并为之制订配套的《保险公司市场退出实施细则》、《保险公司合并管理办法》和《保险公司破产管理办法》等法规。我国现行金融业破产法律规定与一般企业破产没有差别，没有针对金融业的特殊情况做特别考虑。要大胆借鉴和吸收国外金融机构市场退出的法律法规和经验，完善相应立法。其次，坚持金融机构市场退出法律制度本土化原则。保险机构市场退出的法律并不存在着某一种最优模式，世界各国都在这一领域中不断探索。一种模式能在实践中发挥多大作用，并不取决于该模式本身的优劣，而是取决于该模式以外的因素，比如国家经济状况、制度环境、法律体系等因素。对于我国来说，在借鉴别国立法经验时，必须立足于中国实际情况，做出科学的判断和合理的选择。2.营造良好的执法环境，强化对保险监管执法行为的监督。保险监管者应该具有强烈的法律制度和法律规范意识，做到依法监管，避免滥用自由裁量权，致使出现对于同种性质的违法违规事件，监管结果却大相径庭的非规范现象。对保险监管执法行为的监督重在建立健全监督机制，保证各种监管措施落在实处。监督范围应该包括：对中国保监会各监管职能部门履行监管职能绩效考核，监管部门执法过程中执法程序的合规性，监管部门做出行政处罚决定适用法律的适当性，监管部门处理高风险保险公司的及时性，处置措施的有效性，以及各类监管信息在监管部门的共享度等。

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