地方政府债务风险防范问题探索

摘　要：今年来我国地方政府债务规模快速增加，给国家和政府带来了相当的金融风险，本文就当前地方政府债务的现状及特征、生成原因展开分析，并对地方政府债务风险的防范机理进行探索性地研究。 关键词：账务风险 地方政府

关键词：地方政府；债务风险；问题探素

　　受多方面因素的影响, 我国地方政府债务规模呈快速膨胀趋势，债务风险凸显。有些地方政府的债务负担沉重，已经严重影响到本级财政的运转。这必须引起各级政府高度重视，采取有效防控措施，化解并防范地方财政债务风险，以确保地方经济和社会的稳定与发展。
　　一、我国地方政府债务风险的现状
　　1.地方政府债务风险特征
　　目前，我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定，这势必会影响我们科学发展观的落实和和谐社会的构建。在我国，地方政府债务风险有以下特征：
　　(1)地方政府债务会产生“挤出效应”
　　地方债务资金并非全部用于基础设施和公共项目，有相当大一部分被用于非生产性建设领域、发放拖欠工资以及借新债还旧债，地方政府负债“挤出”民间投资，直接损害了民营经济的发展。而且，地方政府债务会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，延缓地方经济社会协调发展，阻碍和谐社会的构建。
　　(2)地方巨额债务势必会对宏观经济产生冲击
　　地方政府的大量债务，最终会通过特有的财政货币传导机制影响宏观经济稳定。在我国，地方政府是中央政府的地方代理人，代表中央政府去造福一方，所以地方政府没有破产之犹，这实际上意味者中央政府是地方政府债务的最终责任人。
　　(3)地方政府债务危及政治文明建设
　　政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人。地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。与此同时，巨额地方政府债务使得财政各种支付产生危机，造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，会严重影响政权运转、群众生活，从而会使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。因此，可以说地方政府巨额债务考验着政府的诚信。
　　2.我国地方政府债务的风险的现状分析
　　(1)债务总量不清，规模巨大
　　其中的主要原因有以下两方面：一是我国地方政府债务来源复杂，巨额的地方政府债务是多年积累、特别是在 20 多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保而产生的直接债务，又有经济社会风险可能向政府转嫁而形成的或有债务。二是由于或有债务自身的特点，在技术上，我们不易准确把握其数量。同时，当前政绩考核机制不健全，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因此也就无动力查清地方政府债务。但我们不能因此说地方政府债务规模不大，从上一部分析来看，我国地方政府债务规模已相当大。
　　(2)或有债务所占比重大，潜在的债务风险巨大
　　在我国地方政府债务的构成中，有大量的债务属于或有债务。诚然，或有债务不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但在一定条件下，或有债务会转化为直接或是显性债务。或有债务在借款人无法偿还的情况下，地方政府出于大局利益或公众压力的考虑，承担或有债务的最终偿还责任，这将会使政府或有债务转化为直接显性债务，这将会增加地方政府偿债压力。
　　(3)偿债能力低,违约率高
　　一些处于困境中的地方政府偿债能力低下，违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱，还债缺乏经济支撑。一方面，各种达标升级、形象工程导致债务持续增长；另一方面，因为债务不能按期偿还，本息不断堆积，市场融资能力下降，还债能力日益恶化。地方债务资金使用与管理混乱，弱化了财政偿债能力。
　　(4)缺乏完善的应对地方政府债务风险的机制
　　我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使我们无法准确掌握地方政府债务的真实规模，这样，债务负担率、债务依存度、偿债率等衡量债务指标就无法得到有效的运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了决策部门对地方政府债务风险的监控，地方政府债务管理基本上处于失控状态。
　　二、防范与化解地方政府债务风险的探索
　　1.深化财政体制改革，构建公共财政体制
　　目前，我国的财政体制离完善的公共财政体制还较远，在当前的财政体制下，过分强调在现行财政体制内有效化解地方巨额债务只能是心有余而力不足。为此，我们必须要改革和完善现行的财政体制，通过构建完善的公共财政体制来化解当前巨额的地方政府债务。具体来讲，就是科学划分中央政府和地方政府的事权、进一步深化“分税制”改革以、深化预算体制改革。
　　(1)科学划分中央政府和地方政府的事权
　　首先，属于地方性质的公共品应由地方供应。在一般情况下，只有全国性的共享物品和服务（如国防、外交、全国性的基础设施）才由中央政府提供。其次，调节收入分配的功能主要由中央政府承担，但同时鼓励各地尽量克服本地内部不公平现象。再次，宏观经济稳定的功能应由中央政府承担，严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。
　　(2)进一步深化“分税制”改革
　　公共财政体系要求地方政府应具有相对独立的税收立法权，拥有能取得稳固收入的主体税种，构建结构合理的地方税体系。对不合理、不合法的收费项目，要坚决取缔；对有继续保留必要的政府性基金和收费，要严格规制，由地方税务部门征收，统一纳入财政预算内管理。
　　(3)完善预算体制
　　首先，完善预算法，提高预算法的法律地位，维护预算法的权威，杜绝政府践踏预算法的行为。其次，完善预算体系，构建科学的社会保障预算和国有资本经营预算。以产出为导向的绩效预算能够提高地方政府财政资金的使用效率，进而也就缓解了地方发债冲动。
　　由以上论述可知，化解我国地方政府巨额债务风险，建立地方公共财政是长久之计和治本之策。构建完善的公共财政体制，我们可以：将我们大量的隐性债务通过发行地方政府债券显性化；明确中央和地方之间事权、财权；进一步完善和推进分税制，赋予地方政府一定的税收立法权，所有这些都是抑制地方政府冲动、化解地方政府 债务风险的内在要求。
　　2.建立健全统一的地方政府债务管理体制
　　建立较为完善的政府债务综合管理组织架构，应包括三个层次：
　　(1)风险管理决策机构
　　(2)风险管理执行机构
　　(3)第三方监督机构
　　3.建立地方政府债务预警系统
　　地方政府债务风险的形成，不仅涉及政府举借和担保的国内外债务，涉及经济、社会风险，而且涉及经济发展和财政的偿债能力，涉及财政的管理水平。结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务风险预警机制，对可能出现的地方政府债务风险及早预警，采取措施，做到防患于未然。
　　4.充分利用外汇储蓄来缓解地方财政压力
　　建议以外汇储备来缓解近期地方政府偿债压力。在我国地方政府各级债务构成中，很大的一部分是由地方政府自身的行为造成的。按照“谁借谁还”的原则，地方政府理应承担还债的责任。
　　5.控制新增债务，建立偿债基金
　　地方各级政府要按责、权、利和借、用、还相统一的原则，对政府债务进行总量控制。建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要，确定每年筹集还债准备金的数额，最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。
参考文献：
[1]刘星:《地方政府债务风险预警机制研究》2005年第三版
[2]刘尚希:《地方政府或有债务：隐匿的财政风险》2002年第一版

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