新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构

新《环境保护法》修订草案于2014年4月24日被全国人大常委会审议通过，新《环境保护法》将于2015年1月1日起正式施行，其在立法理念、法律原则、法律制度等方面均有重大革新和显著突破，被广泛赞誉为“史上最严的环保法”、“环境立法史上又一里程碑”。
关于环境公益诉讼的规定是新《环境保护法》的一大亮点。该法第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”该条规定是构建我国环境公益诉讼制度的基本依据和基础，必将对我国今后环境公益诉讼的发展产生深远影响。
新《环境保护法》规定对环境公益诉讼意义重大
环境公益诉讼制度入法始于2012年8月通过、2013年1月开始施行的新《民事诉讼法》。该法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从该法施行后一年多的实践来看，由于该规定过于宽泛笼统，实践操作性较差，且缺乏相应司法解释予以细化，环境公益诉讼拓宽公民环境维权途径、加大环境保护力度的制度功能受到极大制约，难以有效发挥。在此背景下，新《环境保护法》第五十八条主要在以下两个方面拓展了环境公益诉讼法律制度。
一是进一步明确了环境公益诉讼主体。环境公益诉讼主体资格问题始终是《环境保护法》修订进程中的焦点。2012年8月《环境保护法》修正案一审稿未将环境公益诉讼纳入。2013年6月二审稿曾将环境公益诉讼起诉主体极其狭窄地限定为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，此举有将公益诉权“特权化”之嫌，遂引发强烈反响和巨大争议。其后2013年10月的三审稿则将起诉资格调整为“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织”，事实上符合这一条件且具有起诉意愿的组织仅中华环保联合会一家[1]，可谓“换汤不换药”。由于要求是“全国性社会组织”，中华环保联合会各地方分会也被排除在外。可见，三审稿规定愈发偏离法理与现实需求。
法是确认、分配、增进和保障利益的正当手段。与此相适应，环境立法应充分调动环境诉讼等制度设计协调利益关系、构造利益格局的功能，最大限度地维护并促进环境公共利益的实现。在这个意义上，新《环境保护法》第五十八条第一款较之二、三审稿有了显著进步，从“质”和“量”两个方面充实了“有关组织”的法律内涵。质的规定性上，依法登记、专业从事公益、无违法记录等要件切实保证了公益诉讼主体的专业性与公信力；量的规定性上，经统计全国逾300家社会组织有权提起环境公益诉讼，使具有环境公益诉讼主体资格的社会组织有了一定规模。
二是放宽了环境公益诉讼的范围。环境公益诉讼旨在维护环境公共利益。在学理上，利益是指客体对主体需求的满足，公共利益是指客体对不特定多数人需求的满足。因而，环境公共利益可以理解为环境对不特定多数人需求的满足。基于主体需求的多层次性，从抽象层面看，环境公共利益表征特定水平的环境质量，指向一种经济性环境公益（自然资源开发利益、环境容量使用利益等）与生态性环境公益（环境安全利益、舒适性利益、审美利益、文化教育利益等）的协调平衡状态。由于经济性环境公益对环境具有消耗性，生态性环境公益极易被侵蚀，从而使平衡陷入失衡，导致整体环境公益的受损。在传统诉讼模式下，人们虽然可以通过私益诉讼保护基于环境的经济利益，但却难以保护作为社会公共利益的生态利益。即使《民事诉讼法》规定了环境公益诉讼，也只是规定了对污染环境的公益诉讼，没有明确对破坏生态的公益诉讼。
新《环境保护法》在新《民事诉讼法》规定环境污染公益诉讼的基础上增加了生态破坏公益诉讼，初步形成了环境公益的直接性、全面性、及时性法律救济理念。
一般认为，环境问题包括环境污染和生态破坏。前者可以理解为过度攫取环境容量使用利益从而侵害生态性环境公益的状态；后者则指过度攫取自然资源开发利益侵害生态性环境公益的状态。现实中，基于环境污染现象更为直观、《侵权责任法》仅确立环境污染侵权的思维惯性等原因，生态破坏与环境公益受损的高度关联性一直未被足够重视。新《环境保护法》规定生态破坏公益诉讼，改变了《民事诉讼法》规定单纯污染公益诉讼的模式，这种诉讼范围的扩大，将更加有利于公众全面参与环境保护。
环境公益诉讼法律规定实施面临的挑战
由于新《环境保护法》规定仍然比较原则，缺乏比较完整全面的实体规范、程序规则、保障与联动机制，在具体实施过程中还会遇到不少问题，面临许多挑战。
挑战一：环境行政公益诉讼无从施展
新《环境保护法》第五十八条第一款是对环境公益诉讼做出的总括式规定。依通说，环境公益诉讼可以划分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两种类型。前者已通过新《民事诉讼法》第五十五条的规定至少从形式上纳入了民事诉讼体系，而后者的上位概念行政公益诉讼则未被2014年1月公布的《行政诉讼法修正案（草案）》所采纳。然而现实中，负有环境保护法定职责的行政机关违法做出环境行政决策、环境行政许可，或者怠于履行环境行政管理、监督和执法职责，其对环境公共利益的侵害较之民事主体的违法排污等行为有过之而无不及。同时，从域外经验看，强化对行政机关的监管力度堪称各国建立环境公益诉讼制度的首要目标。新《环境保护法》第五十八条规定中关于“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，是否包括行政机关违法审批、怠于履职导致环境污染和生态破坏，亟须通过具体立法或者司法解释加以明确。如果答案是肯定的，环境行政公益诉讼制度就会很快建立；如果答案是否定的，就将使环境公益诉讼丧失最关键的一个组成部分。因此，能否根据新《环境保护法》建立起环境行政公益诉讼将是新《 环境保护法》关于环境公益诉讼规定实施面临的重大挑战之一。
挑战二：提起公益诉讼“法律规定的机关”范围仍未明确
新《环境保护法》第五十八条第一款虽然明确了提起环境公益诉讼的社会组织的条件，从而也大致确定了有权提起环境公益诉讼的社会组织范围，但该法却对《民事诉讼法》规定可以提起环境公益诉讼的“法律规定的机关”，没有进一步明确，仍然停留在颇有争议的原有规定上。如果像有些权威解释那样，把“法律规定的机关”仅限于现在《海洋环境保护法》第九十二条第二款规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”这一类主体，其他所有具备环境与资源保护职责的机关都无权提起环境公益诉讼，必将极大地限制和影响公权机关通过公益诉讼维护社会公共利益和国家利益的积极性，也会使环境公益诉讼限制在极小的范围内。其后果是不利于污染的防治和生态的保护。
挑战三：缺乏环境公益诉讼具体规则将给环境公益诉讼的审理和判决造成很大困难
由于环境公益诉讼从一定层面突破了起诉主体与起诉事由之间应当具有法律上利害关系的诉讼法原理，因而必须适当修正传统私益诉讼的有关规则以适应公益诉讼的需要。然而，无论是立法机关、司法机关，还是行政机关，对环境公益诉讼都没有做出任何立法解释、司法解释和行政解释。实际上，环境公益诉讼在诉讼管辖、起诉资格认定、起诉主体顺位、诉讼请求范围、举证责任分配、证明规则、禁止令适用、诉讼费用负担、被告反诉、当事人和解、法院调解、赔偿金归属、裁判效力范围等方面都需要有具体的规则。缺少这些具体规则，一方面有可能为一些法院拒绝受理环境公益诉讼案件提供借口，另一方面也有可能使人民法院在审理环境公益诉讼案件时无所遵循，导致在诉讼管辖、适用举证责任、证明规则等方面的混乱。
挑战四：民间环保组织无意愿或者无能力提起公益诉讼
新《环境保护法》第五十八条第三款禁止提起诉讼的社会组织通过诉讼牟取经济利益，这对保持民间环保社会组织非盈利性、公益性、公信力方面确实有作用。然而不可否认的是，现有的民间环保组织，筹资渠道非常狭窄，资金来源非常不稳定，再加上这些环保组织通常缺乏法务人员、缺乏诉讼经验，而又没有能力高薪聘请有能力的律师代理诉讼，最终可能导致环保社团无意愿提起环境公益诉讼。有的民间环保组织客观有意愿提起环境公益诉讼，但由于人力资源的制约和诉讼费的缺乏，可能无力提起诉讼。从近几年的公益诉讼实践看，公益诉讼主要是由中华环保联合会、自然之友等少数几家较有影响的环保组织提出，就是很好的注脚。
挑战五：司法体制改革滞后可能会使人民法院不能积极立案
司法体制改革虽然列入了十八届三中全会的决定，但现在的司法改革尚未显现出具体的效果。长期以来所形成的在立案、审理、判决方面诸多制度内生性障碍还没有被消除。一个鲜明的例子是，从新《民事诉讼法》施行以来的情况看，环境公益诉讼中的被告多为地方上的纳税大户，甚至是振兴地方经济的龙头企业，或多或少会受到当地政府的袒护。而在现有司法体制的制约下，各级人民法院的人事、财政大权往往掌握在同级政府手中[2]。“吃人嘴短，拿人手软”，环境公益诉讼立案之难就可想而知了。由此可知，在司法体制改革尚未全面进行和现有法院人事、财政都对所在地政府严重依赖的情况下，仅靠新《环境保护法》的一纸规定，是很难扭转环境公益诉讼立案难的问题的，人民法院也不会积极地去受理环境公益诉讼案件。
挑战六：环境公益诉讼相关制度缺乏必要的衔接
事物是普遍联系的，环境公益诉讼与其他相关法律制度之间也不是彼此孤立存在的，而是存在着相互支持、彼此配合、共同作用的关系。比如环境公益诉讼主体资格与环保社会组织登记规范化的关系、环境公益诉讼与环境侵权私益诉讼的关系、环境公益诉讼与行政执法的关系，等等，无一不影响着环境公益诉讼制度的正常运行。如果不能准确界定何为“损害社会公共利益的行为”、明确社会组织的“无违法记录”证明或者证据由谁提供、“设区的市级以上人民政府民政部门”是否包括同级别的直辖市区的人民政府民政部门、“通过诉讼牟取经济利益”是否包括通过诉讼让被告支付原告为公益诉讼所付出的人力和经济成本或者费用等问题，在具体环境公益诉讼中就会形成很大的障碍。
环境公益诉讼制度的构建路径
切实完善环境公益诉讼类型
在理论上，环境公益诉讼可以界定为：以维护环境公共利益为目的，与诉讼请求无法律上利害关系的机关、组织和个人，针对造成环境污染和生态破坏的单位和个人，违反或者怠于履行环境保护法定职责的行政机关，根据法律规定向人民法院提起的诉讼[3]。因而，环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼共同居于“一体两翼”的地位，不可偏废其一。从理想状态看，环境行政公益诉讼的受案范围应囊括负有环境保护法定职责的各级各类行政机关做出的所有涉及公众环境利益的抽象行政行为（如颁布规章和规范性文件）、具体行政行为（如环境行政决策和行政审批）和内部行政行为（如工作人员的任免升降和违纪处分）。但由于现有立法远未达到理想状态，就需要最高人民法院和有关部门尽快出台新《环境保护法》第五十八条的司法解释和行政解释，对行政机关非法环境许可审批、不履行环保法定职责的行为是否作为“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”作出解释，同时力促行政公益诉讼写入《行政诉讼法》，为环境公益诉讼创立完整的法律根据与充足的制度空间。
清晰界定并逐步扩大环境公益诉讼主体
如前所述，新《民事诉讼法》所谓“法律规定的机关”的界定尚不清晰。从操作层面看，具有环境保护法定职责的行政机关应当与海洋行政主管部门一样具有环境公益诉讼主体资格。一方面，这些机关应在穷尽处罚、限期治理、责令停产停业等行政执法手段后仍不足以维护环境公共利益的情况下提起环境民事公益诉讼。对于缺少明确直接受害人的环境污染或生态破坏事件，环保行政机关和其他有环境和资源保护法定职责的机关也可以代表国家提起诉讼。在此前提下，将提起环境公益诉讼，特别是环境行政公益诉讼作为补充。因而，当前比较可行的做法是在 新《民事诉讼法》第五十五条的司法解释中明确“法律规定的机关”所指为法律规定具有环境和资源保护法定职责的行政机关，并明确这些机关的起诉条件，从而引发与新《环境保护法》第五十八条的联动效应。而从长远看，能够提起公益诉讼的社会组织应当包括在各级人民政府民政部门登记的社会组织，而且公民也应当被赋予提起环境公益诉讼的资格。
制定和健全环境公益诉讼规则
环境公益诉讼的公益性、技术性、较大社会影响性等特征决定了环境公益诉讼不同于普通的民事诉讼和行政诉讼，其诉讼管辖、诉讼程序、举证规则、判决内容、判决的执行等有其特殊性，只有根据环境公益诉讼的需要制定特别诉讼规则，才能使环境公益诉讼健康和顺利发展。具体而言，可以考虑以下基本要点：该类诉讼可以由环境污染或生态破坏发生地、造成公众环境权益损害地的中级人民法院集中管辖；环保社会组织和公民起诉应不受危害行为或侵害结果发生的地域限制，环保行政机关和其他具有环境与资源保护法定职责的机关起诉基于职责范围应主要限于所辖地域范围内；针对各主体不应硬性规定起诉顺位，具有相同或同类诉讼请求的可以列为共同原告；诉讼请求应包括禁令之诉、给付之诉、损害赔偿之诉、履职之诉、撤销之诉等不同类型；在故意污染和生态破坏行为与损害后果的因果关系证明上，应适用举证责任倒置和因果关系推定规则，且原告可以基于及时遏制环境污染或生态破坏的理由申请人民法院发布禁止令；原告胜诉的应由被告承担诉讼费用，原告败诉时免收或由政府设立的环保公益基金承担诉讼费用；为防止恶意诉讼行为二次侵害环境公众利益，应对被告反诉、当事人和解、法院调解等做出严格限制；赔偿金可以根据诉讼的具体情况，或者补偿一定范围的受害人，或者缴入财政账户，或者全部或部分纳入环保公益基金；胜诉判决可以拘束其他未起诉主体，败诉判决则不得妨碍其他主体就同一公益诉讼请求起诉[4]。
提升环保社会组织提起环境公益诉讼能力
中国当下正处在转变经济发展方式的重要战略期，不同样态的环境问题集中爆发。价值多元化和利益冲突性决定了环境问题的破解必须建立在公众参与的实践理性基础之上。在此背景下，环保社会组织通过依法提起环境公益诉讼，客观上可以发挥调和多元价值与横平利益冲突的重要功能。以新《环境保护法》第五十八条为先导，环保社会组织的诉讼能力建设有以下几个重点：首先，应正确建立公益诉讼的舆论导向，引导政府、企业、社会组织与公众之间形成良性互动关系；其次，大力宣传有关法律精神，提升环保社会组织的诉讼意愿与信念；再次，加强环境法律专业知识和技能培训，鼓励像中国政法大学污染受害者法律帮助中心这样的法律援助组织对环保社会组织进行环境法律实务和诉讼技能的培训；最后，加大公益诉讼专项资金支持力度，尽可能缓解环保社会组织的后顾之忧。
稳步推进环境审判体制改革
环境公益诉讼实践中普遍存在立案难问题。这一现象从深层次折射出目前的司法审判体制与环境维权现实需求之间的巨大落差和不相适应，固有的体制束缚已经成为将环境公益诉讼引向深入过程中必须克服的一大障碍。令人欣喜的是，十八届三中全会将司法体制改革提上了议事日程，借助环境公益诉讼制度“倒逼”环境审判体制改革存在现实可能性。“罗马不是一天建成的。”若从基本阶段性目标着眼，变革环境审判体制应当遵循以下步骤稳步推进：第一步，积极建立多元化环境案件立案监督机制，将法院内部监督、检察监督、人大监督与社会监督等形式有机结合；第二步，全面推进环境司法的专门化、专业化，科学设立环境法院和环境法庭，集中审理各类环境与资源保护案件；第三步，建立跨行政区域的司法审判组织，比如区域性法院、流域性法院等，排除地方利益、地方保护对环境司法的干扰。在这一宏大改革进程中，环境公益诉讼立案难等诸多问题有望成功化解。
保障环境公益诉讼相关制度的配套与衔接
在环境诉讼制度体系框架内，环境公益诉讼与环境私益诉讼既有区别，又有联系。区别在于，环境公益诉讼旨在维护环境公益，而该种环境公益为不特定多数人所享有，具有共享普惠性与不可分割性；环境私益诉讼则意在保障公民个人的人身权益和财产权益。由此，二者之间并不存在明显交叉；联系在于，环境公益与环境私益的侵害可能系同一环境污染或生态破坏行为所致。因而在认定危害行为、侵害后果及其因果关系等要件过程中二者可以互相借鉴映衬。至于前述两个现实问题，其一，“损害社会公共利益的行为”应当由中立的第三方机构通过环境损害鉴定评估和环境健康风险评价对环境污染、生态破坏状况及其造成的公众健康损害或损害风险进行准确界定；其二，行政管理部门违法审批、滥用职权、不履行法定职责导致不特定多数人的环境受到损害，也应属于损害社会公共利益的行为，并纳入公益诉讼的范围；其三，“无违法记录”的证明可以由主管部门或者负责社团登记的部门负责提供，且其不得无理拒绝提供；其四，环保社会组织“不得通过诉讼谋取经济利益”，但并不排除环保社会组织通过诉讼取得一定收入，比如胜诉后从赔偿金中得到为诉讼所支出的费用、所付出的人力资源成本，等等，因为完全禁止环保民间社团通过诉讼取得合理收入将不利于环保民间组织的可持续发展。
对于环境公益诉讼制度的构建，以上各个方面是一个完整的整体，任何一个环节的缺失，都可能使环境公益诉讼流于纸面的条文，而难以真正实施。我们相信，在社会各界的积极努力下，伴随着相关法律、法规、司法解释的陆续出台和司法实践的持续推进，环境公益诉讼制度会愈发健全和完善，成为促进我国践行科学发展观、建设生态文明社会的重要诉讼制度。