分析 不同生态补偿方式的差异比较

一、 引言

2016年5月3日，国务院办公厅正式印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号），提出到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应。生态补偿是保护生态环境和推进生态文明建设的重要政策工具，通过建立反映市场供求关系和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的生态补偿制度，激励生态资源保护和建设，遏制生态破坏行为，通过经济手段解决生态资源保护过程中的外部性问题，达到生态环境和经济的协调发展。我国环境保护的政策经历主要经历了从污染者付费的惩罚性原则到激励生态保护行为的保护者受益原则的过程。目前，我国以政府引导为主体，以森林、草原、流域、矿产、海洋等生态资源为主要补偿对象，以生态资源和生态系统服务价值为标准，以财政转移支付为主要措施的生态补偿的机制建设已初现端倪。生态补偿涉及复杂的利益关系，在生态补偿实践中对生态补偿主体、客体、标准、措施等现实问题仍需进一步研究探索，不同生态补偿由生态资源的属性差异决定。因此，从生态资源属性的角度出发，剖析生态补偿的根本，从而可以为促进生态环境保护、推动生态文明建设的提供坚实有效的制度基础。

二、 生态资源的属性

生态资源与一般的产品资源相比有其独有的特点，生态资源产权属性界定并不清晰，价值确定较为困难，导致交易市场需要人为创建且交易成本明显大于一般产品。

涉及到生态补偿的生态资源产权属性可以分为三类，第一类是不可再生的生态资源，如矿产、石油、天然气、土地等，此类资源的产权界定一般较为清晰。第二类是介于完全不可再生和可再生的临界带生态资源，如水、森林、草原等，此类资源一般属于国家或集体所有，实行承包制或者有偿使用制度，但并没有明确规定究竟由哪一个组织来行使所有权和怎样行使所有权，容易导致所有权虚置，因此产权界定存在一定困难。第三类是由各种生态资源所组成的生态系统服务产权，此类产权大部分属于公共物品或者“准公共物品”、“俱乐部物品”，具有区域外溢性，产权难以清晰界定或者界定成本高。大部分生态资源的产权都不具有排他性，市场机制决定的供给量远小于帕累托最优状态时的供给量，因而会导致出现“公地的悲剧”和“搭便车”的现象。

生态资源的价值属性包括两个层次：一是生态资源中的自然资源是在经济活动过程中所使用物质的一个重要来源，能够作为原材料直接转化为产品，如矿藏、木材和粮食等；二是生态资源所组成的生态系统服务价值。市场机制仅能体现生态资源的产品价值，而生态系统服务价值无法体现。同时，生态资源的市场价值量化存在困难和供需之间存在价值差异矛盾，生态系统服务的价值大部分都是通过低层次的原材料产品价值进入市场，生态系统服务的主体对生态系统服务价值不明确，降低了生态服务提供者的效益，最终将会导致生态资源的大量缺失。

生态资源的空间属性包括依存性、层级性、不可替代性和差异性。按照生态资源所在的空间来看，一个地区的生态资源现状往往会影响到另一个地区，存在相互依存性。不同类型的生态资源的溢出范围具有明显的地域性和层级性，应在其“俱乐部成员”之间共同分担成本和共享收益。生态资源在不同地区的生态功能并不一致，多数生态服务不具备空间替代性，而且各地区实施生态建设和保护的经营管理成本及损失的机会成本差异较大，生态效益具有明显的空间差异性。

生态资源的时间属性是指生态资源发挥其全部生态系统服务价值的时间周期长。大部分生态资源并不具有在短期内发挥其全部效益的可能性，一旦投入中止，可能因缺乏维护、经济开发而影响其价值的体现，或者因生态效益尚未达到而前功尽弃。

开展生态补偿的主要原因就是由于生态环境的价值具有外部经济和公共物品的属性，导致成本和效益在个人和社会之间存在不对称。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，补偿生态资源保护者是对为保障生态系统服务功能所付出的保护成本和为此而失去发展的机会成本；生态破坏者和生态系统服务受益者是对恢复生态系统服务功能和对生态资源保护者的发展机会的补偿。目前仅对森林、草原、湿地等部分生态资源的生态恢复成本进行了评估，但对其产生的生态系统服务价值则无法体现。生态系统服务具有明确的空间差异性，不同主体之间对同一生态资源的价值标准认定存在偏差，不同地区的主体因为受偿者的受偿意愿、补偿者的支付能力和支付意愿等对同一生态资源的补偿标准也存在偏差，如北京对黄土高原退耕还林进行生态补偿的支付意愿要高于安塞和西安。要建立引导生态资源合理配置、经济发展与生态保护协调的机制，实现“绿水青山就是金山银山”，必须引入生态补偿。但是，生态资源的属性差异又决定了不能对所有的生态资源实行单一的生态补偿机制，要提高生态补偿效益，必须进行有针对性的选择。

三、 不同生态补偿方式的差异比较

生态补偿方式的划分有多种形式，本文主要根据生态补偿的运行机理差异，将生态补偿分为市场补偿和政府补偿。市场补偿是基于市场的政策工具和方法通过市场信号引导行为主体的动机从而实现生态资源的外部性内部化，包括税收、生态补偿费、生态保证金等主要手段，以利用市场力量为主要特征，行为主体在追求其各自利益的过程中就能同时实现生态补偿的目标。政府补偿根据是否能够在空间上明确定义补偿受益（受损）主体，分为纵向生态补偿和横向生态补偿。也可以认为，市场补偿是一种区内生态补偿方式，政府通过税收或者市场主体之间自发行为而实现区内的生态资源平衡，而政府补偿更多是区际之间的生态补偿，存在的前提是生态利益的依存性，由生态受益地区给予受损地区、开发地区给予保护地区一定的经济补偿。

1. 补偿主体的差异。生态补偿主体分为生态服务受益主体和生态服务受损主体。根据生态补偿方式的分类，市场补偿的主体是直接与生态服务相关的主体，包括生态资源的使用者和保护者、污染环境的企业和居民等，市场补偿主体都是能够明确生态资源产权的主体。政府补偿的主体是生态服务受益地区或受损地区的政府组织，由于我国森林、湖泊、河流、草地等自然资源产权大部分属于国有或者集体所有，中央和各级地方政府是自然资源产权的代理人，地方政府在一定程度上负有使用、保护的权利和义务，因此，地方政府作为产权主体代理人进入到生态补偿中。横向生态补偿的主体相比纵向生态补偿的主体更为明确和清晰，能够较好地确定政府之间的生态服务关系。因此，当生态效益外溢涉及的地区政府主体较多时，可由纵向生态补偿来实现，而对于有限受益地区的生态资源，应该主要由受益地区政府来承担。

2. 补偿客体的差异。生态补偿的客体就是指生态补偿主体的权利和义务所指向的对象，即应该对哪种生态资源进行补偿。在我国现行生态补偿相关法规制度中，涉及到的生态补偿客体包括森林、湿地、草原、流域、海洋、耕地、矿产和区域等。其中，对区域的生态补偿是为了提高生态受损地区和重要生态功能区的生态修复、保护和维护能力，所包括的生态资源可以划分到其他类型中，如张家口市和乌兰察布市的京津风沙源治理工程中，主要涉及到森林、草地和流域等。

不同补偿客体的主要生态补偿方式存在差异。以市场补偿方式为主的生态资源主要是矿产、耕地和海洋，对草原、森林、湿地主要是纵向生态补偿方式，流域则包括纵向和横向两种生态补偿方式。我国的森林、草原、湿地的生态效益补偿由国家财政设立专门的补助费用或者补贴费用，向保护自然生态的个体发放，从而鼓励他们采取措施保护所利用土地上的自然资源。流域生态补偿发展较为迅速，以政府补偿为主，包括纵向和横向两种方式。河南、河北、山东、山西、辽宁、陕西、四川等省市主要采取纵向方式，江苏太湖流域、湖北省汉江流域、长沙市境内河流采取横向方式。也有部分地区同时采取纵向和横向方式，如贵州省的红枫湖流域和清水江流域地区政府的生态补偿资金既涉及上下游地方政府，省政府也在生态补偿金中占有一定比例。福建省建立了流域下游地区对上游森林生态效益的纵向生态补偿机制。

3. 补偿标准的差异。生态补偿标准的确定主要根据生态保护者的直接投入成本、生态保护者的机会成本、生态受益者的获利和生态系统服务的价值。但由于生态资源的价值属性和空间属性决定了不同生态资源的生态效益存在差异，而且位于不同地区的主体对同一生态资源的生态效益价值认定存在差异性，我国东西部地区之间在提供生态服务的成本投入上存在着巨大的差距，西部地区的投入远高于东部地区。确定生态补偿标准的方法可考虑支付意愿法、机会成本法、费用分析法、水资源价值法等方法核定补偿额度。以矿产、耕地和海洋为主要补偿对象的市场补偿主要是用于生态资源恢复，是直接投入成本，因而补偿标准较低。政府补偿由于其资金来源主要是财政资金，补偿标准相对较为稳定。由中央政府主导的纵向生态转移支付，为了体现各区域之间的公平，容易导致生态补偿标准单一，补偿标准偏低的情况。如退耕还林补偿全国仅分南方和北方两个补偿标准，在2009年国家级公益森林生态效益林补偿中国有的与集体和个人的补偿标准分别为每年每亩5元和10元，远低于林地所产生的经济效益。由地方政府主导的生态补偿标准则要高于中央政府，如2010年北京市新的补偿标准范围扩大到1 010.95万亩山区生态公益林，补偿标准为40元/年·亩，远高于国家标准。横向生态补偿一般都是在相关主体范围内的“俱乐部产品”，因而能够较好的内化生态系统服务的外部性，因此补偿标准较高。政府生态补偿标准除了与生态效益相关外，政府财政收入水平也直接影响生态补偿的标准，进一步影响到生态补偿能否实施和生态补偿的效果。如河南省2010年出台的水环境生态补偿标准为化学需氧量每吨2 500元，氨氮每吨10 000元，2007年江苏省出台的环境资源区域补偿标准中化学需氧量、氨氮、总磷分别为每吨1.5万元、10万元、10万元，远高于河南省的标准。其原因既与两地的财政收入差异相关，也因为两地分别采取的是纵向补偿和横向补偿，河南省的补偿资金要先上缴省财政然后再划拨，而江苏省则是直接在上下游地区政府之间补偿，效率更高。

4. 补偿措施的差异。根据生态补偿的运行机制，可以将补偿措施分为输入和输出两部分，输入部分是指生态受益主体或者生态破坏主体缴纳生态补偿的过程，输出部分是指生态补偿向生态受损主体输出的过程。输入部分的生态补偿措施主要是税费征收和财政扣缴。目前，我国仅有部分税费政策间接地体现出生态保护价值，主要包括生态税、生态补偿收费和生态保证金三大类。生态税主要有资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等。生态补偿收费主要分为三类：一是对生态环境破坏者负外部性矫正的惩罚性收费，主要是排污费；二是对资源有偿使用收费，如水资源费、砂石资源费、耕地开垦费、矿产资源补偿费；三是对生态维持、恢复、重建成本以及环境保护成本正外部性补偿征收的费用，如森林植被恢复费、林地补偿费、草原植被恢复费、土地复垦费、城市污水处理费等。财政扣缴主要用于水环境生态补偿中，当上游地区水质未达标准时需要向上级政府或者下游地区政府扣缴生态补偿金。生态补偿的输出过程的补偿措施主要是转移支付和基金项目支出。在草原、森林和湿地等纵向生态转移支付中，主要由中央政府设立草原生态保护补助奖励资金、森林生态效益补偿基金、湿地保护补助资金。北京的山区生态林补偿资金由乡镇财政以直补的方式发给管护人员。

5. 补偿效率的差异。从生态补偿的效率来看，实现生态补偿目的最优的选择是采用市场机制。但是我国生态资源的产权属性界定并不完善，导致无法充分发挥市场补偿的优势。运用政府补偿进行生态补偿的主要缺点在于体制不灵活，难以照顾到千差万别的生态环境问题。以纵向生态补偿为主的转移支付方式支出责任的边界模糊，不能很好的体现地区之间的生态服务关系，引起资金的浪费和低效使用。对于区域间生态利益协调问题，纵向生态补偿方式只能解决一小部分，力度和范围都非常有限。从实践来看，以横向生态补偿方式来协调那些生态关系密切的相邻区域间或流域内上、下游地区之间的利益冲突更直接有效。

四、 结论

生态补偿是生态环境保护和生态文明建设中重要的实践手段。生态资源的产权、价值、空间和时间属性决定了生态资源并不能完全通过市场自发形成有效的市场从而实现生态资源的可持续发展和实现生态服务系统的价值。从产权方面来说，大部分生态资源的产权都具有准公共物品的特性，市场机制无法实现其帕累托最优状态，生态资源供给无法得到有效激励。从价值角度来说，生态资源的产品价值和生态系统服务价值之间价值差距较大，而且生态系统服务价值量化困难，从而导致生态资源供需之间存在矛盾。从空间角度来说，在不同层级和地域之间，生态资源都存在依存性，而且生态资源在不同空间的存在都不具有可替代性，但是不同地区的主体对生态资源的价值认识差异性较大。从时间角度来说，生态资源发挥生态效益的时间周期长，并且需要长时间的不断投入。不同的生态补偿方式在补偿主体、客体、标准、措施和效率之间都存在差异，根据不同生态资源之间的属性差异，适用于不同的生态补偿方式。在主要的生态资源产品中，森林、草原和湿地主要适用于纵向政府补偿方式，海洋和矿产主要适用于市场补偿，流域主要适用于横向生态补偿。

要实现生态补偿的目的，首先，要充分认识到生态补偿在生态环境保护、主体功能区建设和生态文明建设的重要意义，特别是在全面建成小康社会进程中，脱贫和环境保护是其中的短板，在生态环境重要但生态脆弱地区，如何通过生态补偿方式来保护环境，将一部分农民从依靠破坏生态环境来生存的生活方式中转移出来，通过生态补偿脱贫一批贫困群众，通过生态补偿分摊其市民化的部分成本；其次，要根据生态资源的产权、价值、空间和时间属性，选择合适的生态补偿方式，合理推进不同资源的生态补偿进度；再次，在生态补偿实践过程中，必须充分利用市场补偿、横向政府补偿和纵向政府补偿等多种不同的生态补偿方式，提高生态补偿效率；最后，我国目前政府主导下的生态补偿机制，要逐步过渡到以市场为主导的生态补偿方式中，实现生态补偿资金多种来源渠道，引入市场竞争机制并推广实践。

作者：黄顺魁（中国人民大学经济学博士，北京大学光华管理学院应用经济学博士后，研究方向为区域经济政策、生态补偿）