当前中国环境保护公众参与存在问题与对策研究

　　1.前言

　　当前我国生态环境面临着巨大挑战。据相关资料统计，我国镉污染耕地面积为1.33万公顷，涉及11个省的25个地区，并有11处污灌区土壤镉含量达到了生产“镉米”的程度；七大江河水系中，水质完全丧失使用价值的河段已超过40%;我国人口众多，每天生产的工业和生活垃圾数量惊人，由于得不到及时处理，垃圾渗滤液直接排进河道污染地表水或是渗入地下污染地下水，另外垃圾的随意焚烧排放大量有毒有害气体，污染大气环境，严重影响公众身体健康；目前由环境污染和生态破坏造成的损失已占到我国GDP总值的15%。

　　环境污染是一个世界级难题，面对我国当前严峻的环境问题，迫切需要采取切实可行的措施预防和治理。但是作为政府的有限资源无法完全延伸到污染控制的各个方面，环境质量的好与坏与公众的切身利益息息相关，环境保护不仅只是政府部门的事。因此研究健康、健全的公众参与机制，有利于解决我国的环境困局。

　　目前我国环境保护公众参与水平在不断提高，但与发达国家相比，还存在一定差距。研究我国环境保护公众参与的不足，有利于促进我国公众参与制度的进步与完善，有利于我国公众参与水平与公众环保意识的提高。随着科学技术的飞速发展，各种新材料、化学品的出现，使污染物的种类增多、污染机理复杂多变，污染程度更大。我们必须高度警惕，绝不能先污染、后治理而付出沉重的代价,这是本文研究的重要经济和社会意义所在。

　　2.当前中国公众参与发展情况

　　2.1 公众参与相关立法

　　我国环境保护工作起步于20世纪70年代，当时强调环境保护要“依靠群众，大家动手11”1979年试行的《中华人民共和国环境保护法》颁布，第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体作用”的政策。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》正式颁布。2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，要为公众参与环境保护创造条件，“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见0”。2006年国家环境保护总局正式颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》这是中国环保领域第一部公众参与的专门性规范性文件。

　　2.2 公众参与环境保护事件

　　随着我国环境形势的日益严峻，一些环境意识较高的有志之士积极参与当地的环境保护工作，全国环境污染公众举报案件也呈逐年上升趋势。例如，圆门园防渗膜事件，福安事件，厦门PX事件，北京六里屯事件，广州市番禺垃圾焚烧厂事件等，都是公众积极参与推动的结果。另外也有一些地方发生了因环境污染而诱发群体性事件，例如浙江省东阳市和新昌县爆发的农民暴力抗议环境污染事件。

　　这些事件表明近年来我国环境保护公众参与发展迅速，在公众中已形成了一定的社会基础，同时，浙江省的农民暴力抗议事件，也说明我国的公众参与机制还存在一定的问题，必须继续完善，以处理好公众参与环境保护面临的矛盾和问题。

　　2. 3环境保护NGO组织的发展

　　NGO又称环保民间组织，1994年3月国内第一家环保NGO“自然之友”在北京成立，1996年又成立了‘‘地球村”和‘‘绿家园”，随后NGO组织蔓延到全国各地。例如，长沙市雨花区成立了”绿色联盟”组织，并且创建了相关网站。可见，随着公众环保意识的逐步提高，我国环境保护公众参与发展迅速。

　　上述的圆明园防渗膜事件‘福安事件”，以及北京六里屯事件，广州市番禺垃圾焚烧厂事件都凸显了NGO组织的作用。2009年6月25日，25家环保NGO与四五十位公民联名向国家环境保护部递交了对金沙江水电叫停的回应呼吁书。2009年12月5日哥本哈根联合国气候大会上，中国本土共有20余家NGO参加，在此次大会上，中国环保NGO完成了精彩亮相，展现了中国NGO在国际事务参与中的力量。

　　由此可见，我国的NGO组织发展喜人，已经得到了社会的广泛认可，但是我国毕竟是个发展中的大国，特殊的国情决定了我国的环境保护公众参与任重道远。

　　3.当前中国公众参与存在问题

　　公众参与是解决我国环境问题的重要途径之一。政府的努力以及公众环境意识的提高，虽然在一定程度上推动了我国环境保护公众参与的发展进程，但是参与水平与参与深度仍然满足不了环境保护的需要，作用有限，与发达国家相比存在不少差距，主要表现如下：

　　3.1 公众参与形式单层次低

　　当前我国环境保护公众参与层次低，形式单-,主要集中在公众参与初始阶段的宣传教育方面。参与的方式大多采取通过单位活动或节假曰，象征性地搞一些环保活动，公众参与缺乏持续性,注重形式上的参与，参与的内容和深度不够，没有同时，公众参与的领域没有触及和深入到环境决策方面，这些都决定了我国公众参与水平较低。

　　与此相比，日本治理琵琶湖的经验，值得我们学习和借鉴。在琵琶湖治理过程中，一方面，日本政府积极宣传环境保护的重要性，及时提供琵琶湖环境状况及对策实施报告，吸引公众参与制定治理方案，使公众参与的积极性高涨；另一方面通过政府的宣传引导，公众十分重视环境保护，把湖区治理与自身的利益紧密结合，不断向政府提意见和建议，实现了政府与民众的良好互动。

　　3.2 被动参与为主，事前参与不足

　　我国环境保护公众参与虽然出现了‘‘圆明园防渗膜事伴”“福安事件”等主动参与形式，但仍是以污染发生后的参与为主，属于一种被动参与。由于环境污染问题往往具有滞后性，恢复起来非常困难，这种被动参与极为不利于及时有效地预防污染危害和避免环境纠纷发生，是一种狭义上的参与，与公众参与的宗旨有很大差距，也不符合《环境影响评价公众参与暂行办法》的要求。解决我国的环境问题，必须从源头入手，变被动参与为主动参与，把环境污染的苗头及时限制在可控范围内。

　　西方发达国家经历了工业大革命带来的污染恶果后，对环境污染的预防工作特别重视，社会监督力度也很大。这主要得益于环境教育的普及、公民普遍文化程度较高以及强大的非政府组织。目前我国也十分重视环境污染的预防工作《环境影响评价公众参与暂行办法》做出了相应明确的规定。但我国是一个人口众多的发展中国家，在环境教育普及、公民平均文化程度等方面与西方发达国家还存在一定差距，这也决定了我国环境污染预防工作的难度较大。

　　3.3公众参与的NGO组织薄弱

　　NGO组织可以为公众与政府之间的交流互动，实现真正意义上的公众参与提供很好的平台。由于我国地域广阔，NGO组织地区发展不平衡，总体还很薄弱，规模普遍较小H。NGO组织的数量、资金、号召力、组织能力以及对环境决策的影响力等都很有限[4,无法发挥其应有的职能，也为切实地执行《环境影响评价公众参与暂行办法》带来了不利影响，加大了我国的NGO组织与发达国家差距。

　　4.我国公众参与不足原因分析

　　4.1我国经济发展不平衡

　　虽然近年来我国经济发展迅速，但是经济发展不平衡，贫富差距较大，严重限制了我国公众参与的发展。民众为生计忙碌奔波，没有更多的时间和精力顾及环境保护和投入到公众参与这一公益事业中来。此外某些地方政府为了赶上全国经济发展的步伐，过份追求GDP,忽视了环境保护，鼓励和引导公众参与环境保护的相关政策和措施落后。

　　4.2长期以来政府主导的影响

　　长期以来，我国的环境保护均由政府主导。中国脱胎于小农社会，公民的民主意识相对薄弱，公众对政府的依赖性较强。但由于环境问题伴生于人类生产和生活的方方面面而无处不在，环境问题的解决，单靠政府的力量是难以实现的，必须依靠公众的广泛参与。我国这种长期以来由政府主导的自上而下的环境政策，忽略了公众参与的力量，阻碍了公众参与的积极性，这种模式往往造成环境保护的法律法规以及相关政策难以得到切实地实施。

　　4.3相关法规还不完善

　　我国的环境保护相关法律、法规大多是伴随着环境问题的不断凸显而应急出台的，难免会存在一些不足之处。况且我国环境保护的立法工作起步较晚，一些配套的措施还不完善，例如，我国公众参与环境监督的权利虽然在法律上得到了肯定，但在参与的条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定，一旦遇到具体的环境问题，公众根本不知道该用何种参与方式，更不知道什么样的方式是最合理最合法的H。

　　4.4我国环境教育总体滞后

　　虽然我国大力推行全民素质教育，加强了对环境保护的宣传力度，但是我国幅员辽阔，人口众多，地域文化水平差异大，民众环保意识参差不齐，这一特殊的基本国情决定了我国的环境教育将是一个长期久远的工作。

　　随着我国环境教育的深入，一些大中型城市的市民环境意识提高的较快，但是一些小城市或者落后地区环境教育工作明显滞后。环境教育的滞后导致公众参与的主动性差，自主意识不强，有的公民由于对环境污染认识不足，导致本可以避免的或者不必要的污染发生。

　　4.5环境利益处理机制还不完善

　　环境保护不仅是一个环境安全问题，同时也与经济、利益问题密切相关。在遇到潜在环境污染或者处理污染事故时，相互协调机制和约束机制的缺失，容易使各方以自身利益最大化为出发点，导致环境事故或者群体性事件发生。

　　云南阳宗海排污企业向湖泊排放大量污染物，村民对此投诉不断，但是由于当地政府只考虑地区的经济发展，村民与企业间环境利益的协调不够，最终导致阳宗海重大砷污染事故。此外浙江省东阳市和新昌县爆发的农民暴力抗议环境污染事件，也是由于没有处理好污染企业与公众的利益而引起。这些事件不仅使公众对政府的信任度下降，而且也严重影响了公众参与的积极性，阻碍了公众参与的良性发展。

　　5.提高我国环境保护公众参与的措施

　　通过对我国环境保护公众参与现状的分析，可以看到我国环境保护公众参与的不足之处。面对日益严峻的环境形势，必须采取及时有效的措施预防和治理环境污染，解决环境问题。

　　5.1完善相关法律法规

　　完善和健全公众参与法律、法规和投诉处理制度，纠正不足，弥补空白，明确公众的环境权益，并积极落实；建立和完善环境利益处理机制和约束机制，协调好各方矛盾；建立环境保护问卷调查、群众信访和听证会等制度，使公众拥有合法、有效、便捷的渠道来维护切身利益，参与环境决策与管理；在污染治理过程中，及时向公众提供环境状况信息、环境保护对策及实施进展情况。

　　5.2 环境信息公开化

　　严格执行国家2008年颁布的《环境信息公开办法》(试行），并在实施中不断完善,对妨碍《办法》执行的人员按照相关规定进行处罚。环境信息定期向公众公开,是公众有效参与环境保护，实现政府与公众良性互动的前提，有利于公众参与对污染企业的监督，防止重大污染隐患出现。

　　5.3 加强环境意识宣传

　　将环境保护纳入义务教育，从小培养公众的环境意识。加强公众参与的宣传力度，尤其是环境意识薄弱及污染严重的地区，在全国形成良好的公众参与氛围。虽然有不少人士已经认识到了环境保护的重要性和必要性，但是公众是环境保护的源动力和主力军，只有广大公众的积极参与，才能从根本上改善国家和地区的环境状况。

　　5.4建设公众参与新渠道

　　开辟环境保护公众参与新渠道，例如建立公众监督、讨论大项目建设机制，政府搭建网上交流平台，引导公众网上监督，通过论坛讨论的形式征集公众对当地环境保护工作的意见，并及时反馈，实现公众和政府之间的良性互动，充分调动和提高公众参与的积极性。

　　5.5鼓励环境保护NGO组织发展

　　鼓励和引导社会力量积极参与环境保护。西方国家的环保运动（如美国）是通过民间组织自下而上推动的，这些民间组织通过起诉、呼吁、请愿等方式实现对污染和生态破坏的治理、补偿、监督和控制0。环境保护NGO是非盈利性社会公益组织，NGO组织的发展壮大，有利于推动健康、健全的公众参与制度的形成与完善。我国的环境保护NGO组织影响力较弱，政府可以通过完善相关的参与机制，鼓励NGO组织规范化、健康化发展，必要时给予政策扶持或_定的资金支持，这样不但可以节省政府资源，也有利于环境保护公众参与制度的顺利运行。

　　5.6建立基于公众参与的环境问责制

　　在我国政府部门存在问责制，但是现行的这种问责制是自上而下的问责，处于下层的单位、组织和个人数量庞大，这种自上而下的问责制难以很好地发挥作用。因此，可以通过适当建立自下而上的问责制，实现公众对企业和政府的监督，从而有利于提高公众参与的积极性，发挥公众参与在环境保护中的作用。

　　5.7加快经济建设

　　发展经济的主要目的是为了提高国家的综合国力，改善人们群众的生活水平。只有综合国力上去了，人们生活富裕了，才有更多的资源投入到环境保护中来。经济越发达，人民群众的环境要求也会越高，意识也越强，也更有利于公众参与层次与水平的提高。

　　6.总结

　　环境保护公众参与的发展，在一定程度上体现着生态文明的发展程度、社会的和谐程度以及国家环境保护水平。通过对我国环境保护公众参与情况的分析，显现了当前在我国环境保护公众参与迅速发展的同时也存在着一些不足。环境污染问题与公众的切身利益息息相关，仅靠政府或某些部门是难以解决的，只有实现公众参与才是解决环境污染问题的重要途径。发达国家在公众参与方面的丰富经验，值得我们学习和借鉴。随着我国社会、经济、教育事业的不断发展，信息的加速传播，公众环保意识的增强，公众参与在环境保护中必将发挥越来越重要的作用。