诸暨市店口镇外来人口管理问题与对策研究

　　一、诸暨市店口镇外来人口的现状

　　（一）诸暨市店口镇简介

　　店口镇，位于浙江省诸暨市北部，素有“五金之乡”称誉，东连绍兴，北部与萧山接壤，全镇总面积为105.7km2，管辖社区6个，行政村17个，常住人口13万多，其中户籍人口6.3万，新店口人近7万。改革开放30年来，店口镇党委政府积极发展区域块状经济，形成了以大企业大集团为龙头、中小企业为骨干、千家万户为基础的五金汽配制造业基地，实现了经济社会的跨越式发展。成为诸暨市综合经济实力第一强镇，首批浙江省小城市培育试点镇、浙江“资本市场”第一镇、华东地区首个乡镇级金融安全小区。在经济社会跨越式发展的同时，店口镇党委政府不断加强外来人口服务管理，使店口能持续呈现“经济繁荣、治安良好、社会和谐”良好社会局面，为创新发展“枫桥经验”赋予更深的内涵。

　　（二）外来人口现状

　　1. 外来人口构成情况

　　20世纪80年代中期，店口镇的工业经济开始起步，到了九十年代中期，随着五金汽配制造业的不断兴起，店口的劳动力资源由过去的自给自足逐步开始出现“工荒”现象，从而为外来人口创造了一个谋求职业的机会。当时，以贵州遵义县和江西永丰县为主体的大量外来人口逐步“登陆”店口，为店口镇及时解决了企业的“工荒”危机。随后，外来人口总量随着店口工业经济的良性发展而逐年扩大，人员区域也逐步扩展。2003年全镇外来人口登记为25650人，截至2014年6月底，已登记外来人口为69016人，其中贵州籍22818人、安徽籍9053人、江西籍8227人、湖南籍6593人，登记数年平均增长率为21.7%。

　　2. 外来人口特征

　　店口镇外来人口的特征主要有：（1）年纪轻，性别差异大。从外来人口的性别结构看，男性明显多于女性，男女性别比例将近2：1；从其年龄结构看，以劳动年龄人口为主，青壮年人口所占比例较大。16～45岁的劳动适龄人口约占87.8%。（2）文化水平较低。外来人口中绝大部分文化程度都在高中以下，小学文化程度、文盲半文盲占1.9%。（3）来源地相对集中，而且落脚点也相对比较集中。工作主要分布在集镇周边村的各类小型企业和家庭企业。居住大都住在各类出租房，其中农民出租私房占82.7%，居住条件较差，卫生、消防、防疫、安全环境令人担忧。（4）职业大都集中在铜产品加工上，以体力劳动为主，且脏、险、苦、累。

　　3. 外来人口对经济社会发展的影响

　　（1）有利影响

　　一是弥补了店口镇各类行业劳动力不足，特别是满足了铜加工、管业、水暖汽配等行业用工需求；二是经济发展带动大量从事商贸、餐饮等服务业，活跃了市场，方便了市民生活；三是大量外来人口的涌入，刺激了物质消费与需求；

　　（2）不利影响

　　一是加重了辖区内基础设施，如电力、供水以及交通等的负担；二是对医院、学校以及其他社会公共资源的需求量大增，负担较重；三是加大了城镇管理难度，增大了政府管理成本；四是影响店口社会治安稳定。2003年全镇共发刑事案件380起，刑拘86人。共发治安案件215起。到2012年度，全镇共发刑事案件1111起，发命案3起，发生治安案件796起，全年共刑事拘留犯罪嫌疑人170人，其中涉外来人口案件占总数的72%。

　　二、诸暨市店口镇外来人口管理的现状分析

　　（一）外来人口管理现状

　　概况起来，店口针对外来人口采取的主要管理措施有以下几点。

　　1. “一体化”民生服务

　　据了解，店口镇公共服务体系已经形成，并且不断完善，已基本形成就业信息发布、就业技能培训和提升、劳资纠纷协调等为主要服务内容的就业保障格局。依托校企合作开展“订单式”培训，提高劳动者技能素质和就业竞争力，大力引进各商业银行落户店口，提供优质的金融信贷服务新店口人创业，建成以鼓励“新青年、新农民、新店口人”创业创富的“三新”创业园一期项目；加大政策的支持力度，为外来人口创业提供帮助。逐年加大教育投入，创办育蕾民工子弟学校，兴建多所小学、幼儿园，探索实施十五年制免费教育政策，切实保障新店口人子女就学需求。医疗卫生方面，切实提高医疗服务质量，建立爱心医院，店口镇的外来人口就医可以减免挂号费、部分检查费等费用，新店口人孕妇住院分娩给予每例500元补助，探索实施新店口人医疗异地报销工作，设立新店口人大病医疗补助（住院或特殊病种门诊报销20%）。完善养老帮扶机制，采取“公共财政扶助+慈善基金救助”相结合的方式，实施多个层次的困难群体帮扶制度，为596户困难户提供生活保障。

　　2. “套餐化”社会保险

　　实施以就业、创富、教育、医疗等“八大社保体系”为主要内容的公共服务均等化策略，目的是让公众获得“少掏钱的实惠感”。根据外来人口的特点，并结合企业的实际情况，推出了缴费少、覆盖率高、衔接性好、选择性高的社会保险项目，外来人员无需缴费，只要用人单位缴纳很少的费用，就可以确保外来人员享受“五险”的待遇。 　　3. “激励化”优先落户

　　结合市政府出台的引进人才相关政策，优先解决一些“特殊”外来人员的户口问题，这些“特殊”外来人员包括：贡献突出的高级技工、优秀党员、市以上级的劳动模范等。实施“本地农民市民化，外来人员本地化”人口集聚战略，推进宅基地置换工程，切出1.5亿元用于农民进城购房补助及限价房建设。实施安居工程，加快启动新店口人公寓楼项目，面向各类人才（如教育、卫生系统各类先进、企业中等技术职称以上人员）推出304套限价房，对符合条件的人员实行8～25万元的进城购房补助，鼓励扶持新店口人安家落户。

　　4. “畅通化”民意诉求

　　建立新店口人维权服务中心，为新店口人提供法律援助。着力推动公民社会建设，在文化体育公园设立滚动式的电子屏“民意墙”，解决、解答、解释群众意见建议，累计晒出建议及答复280条；在中央大道旁设“对话墙”，晒出村民、外来人口期盼和村官承诺，实现村民与村官的之间平等对话；重视对社情民意的采集，创办《城？店口》双月刊城市价值读本，杂志至今发刊14期，累计发行量超过10万册；充分运用网络优势，门户网站、政府微博规范运行，安监、城建等部门相继开通微博，累计解决、解答问题80余个。通过广泛地沟通民意、获取民智，以此吸引更多的目光聚焦小城市建设。为了维护农民工的合法权益，店口镇实施了“六项保险”制度，即“春雷行动”、“维权绿色通道”、建筑企业工资支付担保制度、工伤保险、欠薪应急周转制度以及“追薪热线”。仅2012年，店口镇就启用改了300多万作为欠薪应急周转金，追回超过1000万的拖欠工资，使1200多名外来务工人员的利益得以保全，同时还为40多批次的外来人提供了法律方面的援助，避免和挽回了大量的经济损失，总数超过550万。

　　5. “同等化”政治待遇

　　广大外来人口在民主政治建设、社区事务建设中的作用进一步得到发挥。2011年5月中旬，在镇党委部署下，店口率先成立了贵州遵义模范党支部，江西井冈山红色党支部，安徽黄山先锋党支部，新店口人综合党支部四个支部，服务广大在店流动党员和参与基础组织相关社会事务。2012年，有60余名优秀外来务工人员代表担任村（社区）企业“和谐促进会”副会长，外来人口服务管理站副站长等，连续三届“诸暨市双十佳优秀外来建设者”评选中共有40名荣获称号，欧俊、杨斌这两位优秀的外来人分别当选为浙江省人大代表和绍兴市人大代表，另外还有10人被确定为店口镇人大代表，6.1万外来人口加入工会组织。

　　（二）外来人口管理存在的主要问题和原因剖析

　　1. 管理组织以官方机构为主

　　店口外来人口的管理多数由官方组织负责，如派出所、人口管理办公室、村级或社区人员管理服务站等，这类组织结构性很??，部门之间具有很好的协调性，资源也能实现共享。但是这种组织过于官方，群众的认可度比较低，这在一定程度上会影响管理效果。

　　这主要是因为，在传统文化的熏陶下，从古至今我国都非常注重礼仪，等级制度比较森严，官与民之间有着明显的等级差异，一直以来都是官管理民。虽然我国在政府职能转变方面下了很多功夫，逐步推行了政府信息公开、办公透明化等举措，但是政府的管理地位依然没有变化，服务职能虽有，但终究不是主导。所以，官方组织依然是管理群众的主体。

　　2. 管理队伍正规化程度较低

　　在店口镇，对外来人口实施管理的主要是人口综合管理办公室。该组织会根据村级、社区的人口协管员调查的有关外来人口的相关信息，制定管理目标、计划，确定管理标准和方法。执行外来人口普查工作的协管人员，绝大多数是浙江本地人，他们比较了解当地的实际情况，感情比较深，工作起来事半功倍。但是人口综合管理办公室的协管人员都采用聘用制，工作极其不稳定，且薪资和福利水平较低，很难留住人才；人员的聘用标准较低，很多文化水平较低的人也被吸纳进队伍，尽管会组织人员培训，但仍然不够正规。

　　3. 管理方式创新性不足

　　店口镇主要是采用动态控制法来管理外来人口，即普查新增外来人口、录入电脑记录，删除离开的人口信息。这种方法很难完全掌握外来人口的信息。基层普查人员在统计过程中，经常会遇到刻意瞒报、住户不在等问题，离浙人员信息更是无法及时获取。虽然店口镇已经对现有的工作方式进行调整，以房人结合的方式，加大统计力度，但是工作效率仍然没有明显的改善，

　　这种管理方式存在明显的不足，已经无法适应店口镇当前的外来人口管理需要。主要体现在：首先，管理理念落后。虽然政府已经开始改革，也调整了管理形式，但是改革实效很低，这主要是因为管理者观念落后，等级观念仍占主导，仍将自己放在管理者的位置上，而没有意识到政府是为人民服务的；其次，相关部门创新性差。稳定是政府和其他事业单位的一大特征，在这些单位不存在竞争，工作人员默默工作，很少会有人想到创新，因此无法从根本上改变工作的方法和形式。

　　4. 管理内容协调性欠佳

　　外来人口管理是一项系统工作，拥有丰富的内涵，政府部门要对现有的各种资源进行整合，满足民众的各种需要，同时还要满足社会发展的需求，这都是外来人口管理的范畴。所以，外来人口管理不是单纯的一个部门的事，而需要派出所、计划生育部门、社会治安管理办公室等多个部门协调进行。但是店口镇对外来人口的管理仅仅依靠计划生育管理和社会治安管理两个部门，缺乏其他部门的协调和配合，管理内容单一，没有意识到外来人口管理的内涵和实质。

　　三、进一步加强诸暨市店口镇外来人口管理的对策建议

　　（一）树立以人为本的管理理念

　　外来人口与常住人口一样，都是中华人民共和国的公民，享有法定的公民权利。应看到，绝大多数的外来人口来浙都是为了生活，为了创出一番事业，他们中很多人不仅吃苦耐劳，且能力出众，能为城市建设和发展贡献力量。必须尊重他们，相信他们，依靠他们。所以，我们要改变以往的想法，转变管理方式，以服务为主导，在服务中渗透管理，这样才能实现两者的统一，充分保障他们的合法权益。首先，政治层面上，要多给外来人口一些关怀。很多的外来人在社会生活的各个领域中都扮演着重要的角色，应该在政治上给予他们平等的发展机会，能力出众的人才应该鼓励他们加入组织，让他们感受到店口镇对外来人并没有另眼相看。其次，改善生活条件。要公平对待每一个外来人口，切实帮助他们解决就业、就医、教育、居住等问题，在生活上逐步落实相关待遇。三是保障外来人口的合法收入。政府要加大监督力度，组织专门的人员负责外来务工人员劳动合同的签订，避免侵害劳动者合法权益行为的发生。要确定外来务工人员工资的最低标准线，对于欠薪的企业要予以通报，确保外来人员能够及时得到合理的工作报酬。四是以人为本，引导融入城市。政府相关部门在对待外来人口子女入学、就业、生活等方面困难时要给予格外的关注，通过实实在在的行动让其感受到政府的温暖。司法上给予援助，通过开展“法律八进”活动，让外来人口学法、知法、懂法、守法，自觉拿起法律武器维护自身的合法权益。 　　（二）健全外来人口管理组织

　　1. 横向拓宽外来人口管理组织

　　目前，店口外来人口的数量还在不断增加，已经超过了当地的人口数量，派出所、人口管理办公室等单位的工作量大幅度增加，很多日常工作无法正常进行，极大的影响了工作的效率。针对这个问题，店口镇可以将外来人口的管理横向扩大，将外来人口的管理工作与教育部门、医疗卫生部门、计划生育部门等外来人口有关的其他部门共同分担；此外，还可以将企业引入外来人口的管理，让企业定期提供内部外来员工的信息，降低相关部门的工作压力，同时也能提高外来人口的信息准确性。

　　2. 纵向延伸外来人口管理组织

　　店口外来人口已经初步形成了外来人口管理的组织架构，但是外来人口的流动性很强，涉及的部门又很多，以至于对外来人口的管理一直处于低效状态。所以，相关部门之间应该加强沟通、协调，明确分工，使外来人口的管理纵向延伸。店口镇应该在社会治安管理部门之下，成立专门的组织机构，如人口办等，对外来人口实施管理，同时协调相关部门之间的管理行为，使相关部门在共享信息资源的同时，能够完成好各自的本职工作。外来口的增加，基层管理部门，如村级、居委会外来人口服务站的工作压力增加，为此可以将人口的管理工作分一部分给物业、社区，从横、纵两个方向加强对外来人口的管理。

　　（三）建设外来人口管理队伍

　　1. 扩大外来人口管理队伍规模

　　除了专业能力、管理能力之外，工作量对管理效率也有很大的影响。如果工作量过大，工作团队的压力就会增加，为了保证工作效率，只能牺牲管理水平和服务质量。总体上来，近年来店口外来人口一直在增加，这对店口镇的公共管理服务提出了更高的要求。想要做好外来人口的管理工作，首先，要做好外来人口普查。所以，店口镇应该将基层管理队伍，尤其是人口协管员队伍的建设抓起来。结合外来人口的变化趋势，调整协管人员的数量，使之科学化。其次，其他相关部门，如政府等也要设置专门的机构负责外来人口的管理工作。

　　2.提升外来人口管理队伍素质

　　第一，加强基层管理人员队伍建设，根据实际工作需要，提高队伍的准入标准，推动队伍结构的优化，不再将基层协管人员限定为本地人，而是以外来人口构成的实际情况，在外来人口中找一些思想积极、态度端正、工作认真的人纳入协管员队伍；加强对队伍中现有成员的教育培训，定期组织协管人?T学习专业知识，提高自身的业务能力，强化思想教育。

　　第二，强化对上层管理人员的培训。尤其是事业单位工作人员、政府公务员，这些人员是管理外来人口的主力，担负着学习上级指示精神、制定管理方案、指导具体工作等重任。强化对这些人员的培训，提升其服务认识，创新思想观念，能够更好的贯彻落实上级的外来人口管理政策，做好店口镇，乃至诸暨市的外来人口管理工作。

　　（四）创新外来人口管理方式

　　1. 转变政府职能，因势利导，促进人口有序流动

　　从战略高度重视外来人口服务管理工作。外来人口的大量增加，是经济和社会发展到一定阶段的必然产物。各级党政领导和各个部门，都应以科学发展观为指导，结合当前现实，趋利避害，树立全局意识，将外来人口服务管理工作纳入经济社会发展体系，统筹兼顾，摆上议程。这是实践“三个代表”重要思想、执政为民的本质要求，是构建社会主义和谐社会的重要方面。在外来人口管理方面，应尽力避免“先乱后治”局面的产生。根据外来人口的现状，应采取“先管住、再主动调控”的工作思路。即通过各种措施把底数摸清，建立健全外来人口管理信息系统，动态反映人口状况，完善外来人口居住证管理制度。加强与外来人口输入地的联系与沟通，提高劳动力跨区域流动的组织程度，降低人口流动的无序性。

　　2. 调整产业结构，控制数量，提升人口综合素质

　　外来人口的流动是有规律的，由落后地区向发达地区流动，由乡村向城市流动是基本趋向。局部地区外来人口规模过大，结构不合理，是因其产业发展无序造成的。低次级产业必然吸纳大量低素质人口。而且从长远看，低次级产业付出的成本很大，与最初形成的收益相比十分不合算。基于这样的认识，我们应把调整产业结构作为控制人口规模、优化外来人口结构的治本之策来抓。一是大力发展高新技术产业。限制发展科技含量低、劳动附加值低、人员素质低的产业；加速发展高新技术产业、现代制造业、现代服务业。通过产业结构的优化升级，挤压低素质人群的生存空间，以优胜劣汰的自然法则，优化外来人口构成；二是规范各类市场。按照布局合理、保障供给、提升档次的原则，对现有各类市场进行整顿。将设施陈旧、低素质外来人口多、管理落后的市场升级、改造、淘汰，无证市场一律取缔。依法拆除违章建筑，打压外来人口赖以生存的不规范经营的自我服务圈和次生经济圈。重点发展现代商业、现代物流业和社区便民超市，以高档次的市场吸引高素质的外来人口；三是取缔外来人口的非法经营活动。取缔辖区内所有无照经营的小门店、小发廊、小餐饮、小旅店，特别是工地周边的非法经营活动和废品回收站点。同时加大街面控制力度，取缔街头的强行乞讨和非法游商，规范外来人口经营行为。

　　3. 注重刚性管理和自我管理方式

　　首先，要变刚性管理为柔性管理。在确保规章制度顺利执行、组织权威得以保证基础上，还要实施柔性管理。柔性管理是一种新的管理方略，对感情和态度有很高的要求，它以民主管理、阶级平等、人性解决方法为依靠，从内部入手，调动个人的积极性、创造性。从管理的层面上看，柔性管理即是一种理念，也是一种方式，与刚性管理方式相比，柔性管理形式更加多样，有主动管理、人性管理以及微笑管理等等。这其中的主动管理是指主动开展管理活动，在完成既定任务的同时，能够积极主动的去发现和解决管理中存在的问题；人性管理是指站在被管理者的角度、结合被管理者的实际情况制定工作的标准、流程等，以期能够为被管理者提供帮助和便利；微笑管理是指工作人员在对外来人口实施管理、提供服务的过程中，必须要面带微笑，以此来感染外来人口，加强两者之间的沟通，促使其与管理者之间建立一种内在联系，进而提高管理效率。 　　其次，以自我管理取代强制管理。为了更好的了解对外来人口的构成等信息，店口镇以月为单位，定期进行普查和数据更新，掌握外来人口的流动状态。但是普查的方式不能保证所有外来人员都能登记，有时候有人不在家，或者是不想登记想方设法逃避。为此，在加强外来人口普查力度的同时，还要增强自我管理，这种管理方式主要是通过个体感化来实现的，管理者应该通过多种方式，增加外来人员对相关制度、规章的了解，以此来规范自身的行为，并在日常生活中落实应用。同时，相关部门还要坚持以人为本的原则，在管理活动中最大限度的满足群众的需求、维护群众的合法利益，让外来人口感受到相关部门、管理者站在群众的角度上，为群众做实事、做好事的，这样外来人口才会产生归属感，才会从心理上认同管理者，进而实现自我管理。

　　（五）加强外来人口管理宣传

　　1. 拓宽外来人口管理宣传途径

　　当前，店口镇针对外来人口管理的宣传采用的多是一些传统的内容和方式，如计划生育政策宣传、居住证办理、张贴入浙登记信息等等，方式相对单一。为了让外来人口能?蚋?好的了解相关政策，店口镇可以改变宣传方式，利用电视、网络等媒体加强宣传；强化与企业的合作，利用企业工会宣传相关政策措施；另外，相关工作人员还可以在村、社区等地设置流动宣传点，提高宣传效果。

　　2. 充实外来人口管理宣传内容

　　店口针对外来人口的宣传内容主要集中在计划生育、办理居住证等方面，但是很少涉及到教育、医疗、保险、法律以及环境卫生等方面，没有意识到外来人口对教育、医疗等方面的内容更加关心。所以，店口镇在针对外来人口进行宣传时，应该增加与之相关的内容，让外来人口能够更加及时、方便的获取相关信息。

　　首先，加强医疗保险方面的宣传。尽管店口外来人口医疗保险宣传工作开展得比较到位，到仍有一部分外来人口没有参加任何保险。那么，他们的医疗问题如何解决？因此，相关部门应加大医疗、保险方面的宣传力度，以为外来人口提供更好的服务。

　　其次，加强环境卫生方面的宣传。外来人口增多给当地环境卫生带来很大的压力，很多外来人口不注意保护环境，到处乱扔垃圾，随意摆摊、设点，搭建违章建筑等，对店口镇的整体环境和面貌造成极大的破坏，加强这方面的宣传，可以提高外来人口的环境保护意识，对店口镇的环境卫生意义重大。

　　最后，加强法律意识的宣传。随着外来人口的增加，社会上的不稳定因素也在增加，治安问题、劳资纠纷等问题屡屡发生。所以相关部门，如司法、基层派出所等应该加强法律宣传，提高外来人口的法律意识和法制观念，在维护社会稳定的同时，能够很好的利用法律武器维护自身的合法权益。

　　四、结语

　　作为全国首批发展改革试点城镇、浙江省首批小城市培育试点镇，店口镇正处于大踏步的前进之中，努力实现社会主义新农村与和谐社会的建构，做好外来人口管理问题，具有无限的现实意义，可以改善店口社会经济发展局面，实现可持续发展。今后，店口将继续深化“以人为本”理念，坚定不移地走“人的城镇化”发展路径，加快人口集聚，深入推进基本公共服务均等化，扩大公共服务覆盖面外，店口镇将重点在更好地固化集聚人口上下功夫。对新店口人，将进一步实施居住证制度，在店口有稳定工作、固定住所、工作一定年限以上，就可以转为店口户籍。对建成区外的本地人，着重通过宅基地置换、鼓励城区购房等措施，吸引其来店口居住生活，增强小城市“人气”。

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