印度家庭计划政策的发展及经验教训

　　印度是当今世界人口增长最快的国家之一，也是全球少数几个具有清晰人口政策的国家之一。

　　从国家有目的、有计划地调控人口发展的过程来看，在世界上印度率先在全国范围推行了家庭计划。印度政府设定的国家人口政策长期目标是在成功降低死亡率的同时将总和生育率降低到2.1。尽管有长达61年的国民生育控制历史，但其人口规模控制目标始终无法达到政府的期望值。

　　从印度国家“十一五”规划(2007~2012)和千年发展目标(MDGs)来看，印度正在致力于将自己转变成一个发达的国家。然而，庞大的人口数量及过高的人口增长率一直被视为国民贫苦并制约国家走向强大的社会经济根源。多维贫困指数(MPI)显示，目前印度大约有55%的人口处于贫困状态，即使在哈里亚纳邦、古吉拉特邦、卡纳塔卡邦等“富裕”邦，也有多达40%的贫困人口，全印度只有克拉拉邦的贫困人口比例低于20%。MPI测算的印度贫困人口比例几乎是印度政府公布数字29%的两倍。

　　如何采取有效人口政策，合理控制人口增长，引导人口有序发展，帮助国家更好地执行社会和经济发展战略，是摆在印度政府面前的一项艰巨而迫切的任务。本文通过研究印度国家人口与家庭计划政策发展的历史进程及其在执行过程中产生的经验与教训，试图探寻人口政策与人口发展之间的内在规律，为我国进一步调整完善生育政策提供参考。

　　一、印度人口发展总体状况

　　2011年3月31日，印度统计普查总署公布的第15次全国人口普查统计结果显示，印度总人口数为1 210 193 422人，占世界总人口数的17.31%。其中男性人口623 724 248人，女性人口586 469 174人。最新统计结果比2001年人口普查总数增加了1.81亿，几乎相当于整个巴西的人口数。目前，印度总人口数已超过美国、印度尼西亚、巴西、巴基斯坦和孟加拉国五国总人口数之和，且人口分布呈现较大的地域差异。北方邦总人口数排名第一，与马哈拉施特拉邦的人口加起来总和超过了美国人口数。1947 年印度独立时，全国人口只有3.5亿。在过去60多年里，人口净增长8亿，增长了3.3倍，平均每10年增加126万多(见图1)。

　　早在2000年，印度通过的人口控制计划就提出了一系列社会经济措施，以防止全国人口超过11亿。然而2008年印度人口超过11.3亿使这个雄心勃勃的计划再次落空。2008年联合国人口基金会在《2008世界人口状况报告》中指出，印度总生育率是2.78%，而中国总生育率为1.73%，按照这一发展趋势，到2050年，印度人口将达16.58亿人，超过中国同年的14.08亿人，将成为世界人口第一大国。

　　美国人口普查局公布的最新全球人口趋势报告显示，印度人口增长率已达1.4%，预计2025年印度总人口将达到13.96亿，超越中国的13.946亿人成为世界第一人口大国。

　　二、印度国家人口政策演进的影响因素分析

　　生产关系对人口过程具有直接和决定性的作用。

　　马克思认为“人口即在一定生产关系中进行生产的人口”，他明确指出人口是社会的、历史的范畴，是一个具有许多规定性和关系的总体。人口政策大都是国家企图用以调节人口状况，影响人口过程而制定的。所以人口政策不过是一种具有主观性的社会意识。人口政策能否达到制定者的预期目的，要依据许多客观因素而定。

　　印度人口政策的演进历史及各阶段人口控制的实际效果说明，印度的地理区域特性、宗教文化背景、社会制度环境等诸多社会经济因素对印度人口政策的形成、发展和演进产生了重要影响。

　　1. 殖民因素与马尔萨斯主义

　　印度是遭受殖民统治时间最长的发展中国家之一，也是遭受马尔萨斯主义影响较深的国家。从1757年普拉西战役到1947年英国议会通过《印度独立法》，英国对印度实施殖民统治长达190年。印度成为美英垄断资本家用来转化他们所需要的原料产地，帝国主义殖民统治者的这种政策严重破坏了印度的经济生活，使印度从一个粮食过剩的国家变为粮食短缺的国家。马尔萨斯将粮食短缺的原因归结于人口增长，这个观点显然影响了大批印度学者和官员。这些忠实的马尔萨斯主义者们，经常把印度饥荒的成因归罪于过多的印度人口，实际上对印度人口政策的后来走向产生了长期性和观念性的影响，导致印度在长达半个多世纪的时间内一直把庞大的人口数量看作该国社会经济发展的巨大包袱。即使进入新的世纪，仍有为数众多的印度社会精英们将该国庞大的国民数量视为阻碍印度发展和腾飞的罪魁祸首。但是，这些都只是表面认识，人口众多并非发展落后的根本原因。尽管国家粮食储备高达3 500万吨之多，印度目前仍有2亿人营养不良，饥荒仍时常困扰很多地方。在此社会经济背景下，倾注过多的精力和组织数额庞大的资源用来追求人口数字的下降，而不是用来改善和关注人口本质意义上的发展，显然违背了人口过程自身发展的客观规律。

　　2. 地域差异和城乡分割

　　印度广阔的国土、区域差异及其城乡分割，使得其家庭计划比东南亚地区其他国家更难开展。

　　从中央层面下达的生育控制目标往往难以作为统一的要求在全国范围内获得全面推广和应用。印度是一个国土面积达2 287 263平方公里的大国，全国各地地形地貌存在巨大差异，形成风格不同的地域生活方式和较大的人口地域分布差异。在比哈尔邦、中央邦、拉贾斯坦邦和北方邦这号称四大贫困邦的北印地带，人口出生率一直居高不下，不仅仅是家庭计划进展缓慢，它们的贫困和与发展因素相关的各方面进步也都非常缓慢。从启动家庭计划的那一天开始直至目前，印度南部和北部对家庭计划的接受都存在较为显著的分歧。

　　由于各行政邦在社会经济发展阶段上呈现较大的差异性，当北部地区还处于高出生率和高死亡率的人口发展的初级阶段时，克拉拉邦等一些发展较好的地区却已完成向低生育率和低死亡率的人口转变，人口政策转而关注人口老龄化问题。这就使中央政府层面推动的具有同一性目标的家庭计划政策难以取得各地方政府的共识，这给印度人口政策的设计带来严峻挑战。除了地域差异外，印度的城乡分割也较为严重。就像南亚其他国家一样，印度的城市人口增长缓慢，城市化水平较低，1901年城市化率为11%，2011年上升至31.16%，在长达一个多世纪的时间内仅增长20.16%。目前印度约72%的人口居住在广大的农村地区，高婴儿死亡率及孩子夭折率使生育率高居不下，给印度人口控制带来严重的挑战。

　　3. 土地制度与土地关系

　　土地制度及其影响下的人地关系是人口发展诸多生产关系因子中极为重要的一个变量。从印度土地制度改革的历史及现状来看，在这个12亿人口的大国实现“耕者有其田”

　　仍是一个遥远的梦想。不论殖民时期的“整理土地制度”改革，还是独立后印度各邦实施的“废除柴明达制度”、“土地最高限额立法”、“合并土地持有单位”或诸如此类的改革计划，都被评价为是“失败的土地制度改革”，不仅没有解决印度农村贫困问题，与农业和人口发展现实脱节，而且严重偏离了一些其他倡导公平正义的社会发展公共政策。印度土地占有存在严重的不平等，在全国许多地区，尤其是在1793年的永久土地管理法所规定的东部地区，权力都集中在土地持有者尤其是法定柴明达和土地使用权持有者手中，75%以上的农民(无地雇农、分成农和小农)仅占有25%的耕地，而2%的大农户却占有全部耕地的20%。这种土地占有和经营不平等以及日益严峻的人地关系，使越来越多的农民认识到，要获得发展权，必须先获得应有的生存权，土地政策比人口政策更为重要，农民更期望“耕者有其田”，而不是小家庭规模。在此深刻社会背景之下，中央政府想通过人口政策特别是强制性家庭计划措施来控制人口增长，显然与现实发展需求严重脱节。在城市化和夺佃事件等的影响下，越来越多的无地农户逐渐流落到城市里随意划地而居，从而难以持续而有针对性地实施家庭计划。

　　4. 宗教制度与传统文化

　　南亚次大陆是印度教的发源地，佛教、耆那教和锡克教等多种宗教也滥觞于此。目前，几乎全世界所有的宗教都能够在印度找到存在的痕迹，具有典型的“宗教大拼盘”特征。宗教制度作为一种社会意识形态，对于人口过程的影响是很直接的，尤其是对于印度这样一个宗教多元化的国家。

　　印度各宗教之间一直存在着错综复杂的矛盾与冲突，广泛而深刻地影响着印度社会政治生活，宗教对人口政策的影响因地域社会经济发展差异而有所区别。在一些宗教性行政区，特别是在山区一些部落民族信仰原始宗教的地方，宗教制度依然对当地印度人的婚姻年龄、生育选择和家庭规模有非常大的影响。尽管印度教在印度占压倒多数，但在许多选区和一些行政邦，依然是非印度教占多数。这些邦的政治领袖害怕人口的下降会削弱他们的政治势力，因而反对生育控制，甚至想利用生育控制项目增强他们的政治地位。此外，印度次大陆有着巨大的地域和文化差异，有1 652种语言和几千种地域方言，语言如此丰富多样，推行国家人口政策的行政成本非常高昂，仅地域特色的家庭计划宣传(多语言)就需要大笔投入。另外，由于世袭种姓及社交网络的局限性，传统文化仍在主控人们的生育观念，家庭计划和控制人口之类的现代观念就难以为人接受。

　　随着人口众多的落后阶级正在步入政治舞台甚而进入权力机构，中低种姓阶级对控制人口增长的目的心存疑虑。

　　5. 识字率及受教育机会

　　印度作为一个人力资源大国，一方面高级人才众多，同时又是文盲率最高的国家之一。尽管独立以来的人口统计显示整个印度人口的总识字率在不断提高，但是经过长达半个世纪的教育发展，印度仍未成功消除文盲问题。2011年人口普查结果显示，印度人口识字率提到74.04%，但仍有1/4的文盲。而印度人口激增与弱势群体特别是妇女受教育的机会的可获得性有很大的关系。印度的几个人口大邦，包括印度东部和南部地区在内的很多邦，家庭计划难以有效落实的主要原因在于，妇女绝大多数是文盲，在经济和情感上又严重依赖她们的丈夫、父亲或者家庭成员中的年长男性。

　　1974~1975年间，像哈尔邦、拉贾斯坦邦、北方邦这样的北部地区，生育三个以上孩子的已婚夫妇采取生育控制方法的比例仅在5%~10%之间，而在识字率相对较高的古吉拉特邦和卡纳塔克邦，这个比例却已经达到了20%~49%。

　　6. 外国政府和国际组织援助

　　外部因素，尤其是国际家庭计划项目援助在塑造印度新兴的家庭计划模式中发挥了非常重要的作用。从印度独立至今，来自联合国人口基金会、世界银行、福特基金会、发达国家政府以及私人和国际非官方性组织的观念、技术、资金等系列援助，在印度国家人口政策的演进中发挥了重要的指导性作用。尽管印度民众观念中的国家人口政策根本谈不上成功，但印度家庭计划的历史演进过程中却实实在在地留下了鲜明的国际烙印。美国福特基金会、美国国际开发署、联合国人口基金以及世界银行等官方和非官方的援助对印度家庭计划的演进起到了很大的推动作用。在印度健康与家庭福利部的支持下，这些机构通过大规模援助在印度开展了一系列家庭计划项目。仅1980~1985年间，来自六个国际援助机构的物质与金融支持总额达 2.5 亿~3 亿美元之多。

　　美国国际开发署(USAID)是印度最大的家庭计划捐助机构，此外联合国人口基金、丹麦、日本和挪威的援助机构多年来也为印度各种家庭计划相关的各类活动进行过小额捐款。自1974年以来，如联合国人口基金已连续6次与印度政府在家庭计划领域进行了“国家项目行动计划”合作，目前正完成7个国家项目，累计援助经费达到4.218亿美元。

　　7. 政府结构和政治斗争

　　印度是一个联邦制国家，其行政层级分为中央政府、邦政府及地方政府。中央政府行政职责涉及全国，履行职责所需费用较多，而各邦政府行政职责主要涉及其辖区，履行职责所需费用较少。这种政府结构实际上是推行国家人口政策的一个障碍。即使家庭计划项目完全由中央政府资助，项目的执行依然要完全依赖于邦政府和地方政府。这样，各邦在项目实际执行时差别非常显著。对大多数邦来说，特别是那些人口增长最快的落后邦，家庭计划项目在政治上实际处于边缘化地位。大多数邦政府更倾向于将中央指定用于生育控制的经费用到他们认为更重要的其他公共项目上。这种政府结构实际上难以制定一个令各邦政府满意的国家人口政策，即使中央政府设定一个统一性的人口控制目标，邦政府在实际实施时也会权衡更多的目标。此外，印度全国性的政党主要由国大党、国大党社会主义者和人民党三大党派构成。尽管这三大政党一致认为应该控制生育以减轻人口增长对国家财政和自然资源的压力，但是在具体实施人口政策时，各政党生育控制的态度不一，即使在同一政党，因为领导作风和对人口问题的认识不同，在不同阶段对人口控制的态度亦有差异。一些政党意识到人口增长对发展的危害，因而愿意推行家庭计划，但是在支持家庭计划时，他们不得不考虑广大选民的反应。印度在实施家庭计划近半个世纪才正式颁布国家人口政策，政治斗争是主因。

　　三、结论和启示

　　印度60多年来的国家人口政策演进历史不仅是二战后广大亚、非、拉国家家庭计划与人口控制的一个缩影，也是发展中国家追求国富民强的一个历史写照。从来没有哪个国家像印度一样，自国家独立之初就如此大规模、长时间、多样化地推动家庭计划。尽管受到多种因素的影响，印度政府在不同历史时期所制定的人口控制目标大都没有实现，但是印度家庭计划的实践与探索为人类正确认识人口的生产和再生产规律作出了先驱性的贡献。尤为宝贵的是，印度已从强制性生育干预的历史中及时吸取了教训，将家庭计划的重心从人口数量和生育控制成功地转型到真正关注人口发展上来，从而有效避免了政策干预所带来的人口结构性失调与急剧老龄化问题。

　　印度60年来国家人口政策演进错综复杂的系列影响因素表明，人口政策的制定应紧密契合社会经济的发展进程。马克思曾说：“从实在和具体开始，从现实的前提开始，因而，例如在经济学上从作为全部社会生产行为的基础和主体的人口开始，似乎是正确的。但是，更仔细地考察起来，这是错误的。如果我抛开构成人口的阶级，人口就是一个抽象。”

　　人口问题本质上是一个发展问题，离开一国人口所具有的社会性和历史性特征，试图通过政府的强制性干预来化解一个需要长时间才能解决的人口增长问题，只会使人口问题变得更为复杂和难以控制。客观而言，尽管印度国家人口政策尚需诸多完善，但是它在演进中得以及时调整和不断优化，特别是充分考虑了民众的反应和动员了社会力量的参与，从而在印度社会经济发展中发挥了积极的作用。从长期来看，恰恰是这一建立于自愿原则基础上的尊重人民生育意愿的人口政策演进及相关的制度变迁，顺应了印度人口发展过程的客观规律。

　　他山之石，可以攻玉。印度国家人口政策的历史演进可以带给我国许多启示。人口问题是社会经济可持续发展的重要影响因素。我国现行生育政策已执行了长达 30年之久。今日中国之社会经济发展与人民的思想觉悟已完全不同于30年前。适时调整中国现行生育政策，构建以人为本的更为清晰的国家人口政策是国家可持续发展的迫切需要。可喜的是，新一届中央领导集体已经意识到调整人口政策的重要性。党的十八届三中全会明确提出启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2013年12月30日，中共中央、国务院印发了《关于调整完善生育政策的意见》，对调整完善生育政策的重要意义和实施的总体思路作了清晰的阐述，明确提出各地要按照中央决策部署，加强统筹协调，确保调整完善生育政策稳妥扎实有序实施。然而，客观而言，单独两孩政策仍然无法从根本上解决我国总和生育率过低以及人口加速老龄化的问题。推动我国人口实现长期均衡发展仍需人口政策尽快作进一步的调整和完善。新的历史时期，需要继续对我国人口政策目标乃至整个人口政策体系和制度架构进行反思与改革。