借鉴发达国家社区管理经验 完善我国农村社区管理方法

　　中图分类号： D422.6 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.13.075

　　1农村社区社会管理体制的理论分析

　　1.1自治理论

　　自治理论在农村社区自治研究中可以定义为农村社区内部的各种事务均由村民共同选举产生的自治组织来管理。自治理论着重强调政府与社区内部自治组织之间权利的分配，在社区中形成高度自治的权利主体，这一理论相对比较合理。但这一理论在防止各个权利主体因权力关系而发生冲突方面以及对权力组织的定义方面存在明显的缺陷。

　　1.2新公共管理理论

　　该理论认为在农村社区管理体制改革过程中，必须对政府的角色进行正确的定位。政府作为多元管理主体的核心机构，在社区的事务管理方面，应该扮演组织者、协调者的角色。政府在社区管理中应该去负责政策的制定而不是执行。只有这样，政府才能降低成本，减少规模，有助于社区管理的长远发展。但这一理论也有一定的缺陷，即过于强调政府在社区管理中的主导作用，从而忽略了社区内部自治组织的自治功能。

　　1.3治理理论

　　在社区公共事务管理的研究过程中不难发现，治理理论整合了以上两种理论的长处，并避开了它们的缺陷，最终发展成一种新的理论模式。对治理理论的定义主要包含三个重要观点：一是随着社会需求的不断增长，国家和市场无法充分满足社会的需要，社会自组织机构以第三个补充因素的身份出现是必然的；二是新的治理模式与格局打破了长期存在传统的公私分明的组织界限；三是社会自组织团体的核心机制是信任和合作，而不是政府的行政命令和相互之间的竞争。

　　2我国农村社区管理体制现状及存在问题

　　2.1我国农村社区管理体制现状

　　由于我国农村的社区制管理起步较慢，研究农村社区管理的资料大多是个别示范农村的零碎经验，而国内已成型的农村社区管理体制也大部分是借鉴于城市社区，尚不完善。我国农村社区管理体制的运行机制主要包括：以“村党支部―社区党小组―党小组组长―党员示范户”为构架的党组织领导运行机制；以“村委会―社区理事会―社区服务站”为构架的村民自治运行机制；以“监督委员会―社区监事会―村民义务监督员”为构架的社区监督运行机制。但实际上，我国管理机构的相关职能并不完善，运行也不是十分的顺畅，可以说还有许多方面需要我们去不断改进和完善。

　　2.2我国农村社区管理体制存在的问题

　　2.2.1组织管理机制不健全 我国在开展农村社区建设过程中采取的是自上而下的方式，政府发挥主导作用，而在社区内部实施自治管理机制。但在实际生活中，政府在农村社区管理中的角色定位存在一定的偏差，主要表现在政府职能的越位和缺位；农村社区内部管理人员思想观念落后，农村基层社区组织管理机制不健全，使得真正实行民主的社区数量十分有限，甚至有的政府采用行政手段来管理社区，导致社区农民的自治功能严重弱化。

　　2.2.2建设资金投入不足 长期以来，农村经济发展水平相对较低，很大程度上制约了农村社会公共服务的发展。而且我国农村社区管理制度的建设正刚刚起步，需要大量资金的投入。目前我国农村社区建设的筹资方式主要是政府的财政支出和农民自筹资金，缺乏多元化的筹资机制。

　　2.2.3缺乏因地制宜的科学、合理规划 随着我国一些农村社区试点的建设取得成功，农村社区建设的活动开始在全国范围内广泛的开展。随着农村经济的发展，农民对文化娱乐生活的需求也逐步提高。但在现实生活中，由于有些地方以试点的成功做法为模板，盲目的进行模仿，导致农村文化娱乐设施的建设根本无法满足农民实际需求。

　　2.2.4农村社区服务体系不健全 我国城市社区的居民可以享受到公共服务、社会化服务和志愿性服务相结合的多元化服务体系。与城市相比较而言，农村在社区服务质量上则明显较差，大多数农村的文化教育、社会保障等公共服务水平以及社会化服务水平等方面相对薄弱，主要是传统的、邻里之间的和救助性的服务。不仅规模较小，服务水平较低，而且还缺少面向社区居民的物质、精神等多方面需求的服务，不能满足社区居民逐渐多元化的服务需求。

　　3国外农村社区管理体制的经验及其启示

　　3.1国外农村社区管理体制的经验分析

　　3.1.1政府主导推动与村民参与相结合：韩国“新村运动” 20世纪70年代初，韩国开始实施“新村运动”，到70 年代后期，全国基本实现了村村通车，基本公共设施全面完成，农村面貌发生巨大变化，农民的法制水平和道德水平有显著提高，城乡得到了同步发展。韩国的“新村运动”得以成功的主要原因在于以下几个方面：

　　一是“新村运动”加强了政府对农村的发展和管理的干预，但又不是完全包办代替。国家制定了一系列的切实符合农民意愿的建设项目，具体建设方式由社区内部召开村民大会自主决定，这在很大程度上激发了农民对“新村运动”的积极性，实现了政府主导推动与村民参与相结合；二是“新村运动”提升了政府对农村社区的管理和服务能力。“新村运动”为这些传统政府官员们提供了为村民服务的机会。通过“新村运动”的实施，地方官员的管理服务能力得到了进一步的提升；三是“新村运动”促进了农村民主和民间组织的发展。通过实施新村运动，农民民主决策能力有了根本性的提高，增强了农民内部的决策能力和组织化程度。

　　3.1.2 “小政府、大社会”：美国乡村社区自治模式 美国的乡村社区管理模式，主要是实行公民自治，美国乡村社区里的事务通常由社区中心进行管理。在每一个社区中心都设有一个委员会作为议事机构，委员会成员是由社区居民选举产生的，这些人在当地通常都具有较高的地位和威望，能普遍反映社区居民的意愿，有较高的管理、决策水平，对本社区的长远发展有一定的认识。社区内重大事情实行民主决策，由社区居民自己组织社区内的各种活动，自己管理和解决社区中出现的问题，使得社区内居民和组织都能发挥自己的作用，积极参与乡村社区自治。从长远来看，美国的这种“小政府、大社会”的乡村社区自治模式将成为世界各国农村社区管理体制发展的目标与方向，对完善我国农村社区管理体制中的民主参与机制具有重要意义。 　　3.1.3可持续发展战略：以德国为代表的欧洲国家新农村建设管理模式 多年来，全面、平衡、可持续发展已经成为欧洲各国农业政策的整体目标，德国在新农村建设中也融入了可持续发展的理念，为了提高农村生活质量，确立了“城乡等值化”理念，并自下而上，由地方社区进行引导，对土地分布的调整，农田基础水利设施的改善，农村产业结构的调整，传统文化的保护以及娱乐设施的配备等方面做出了整体的规划并加以实施。把新农村社区的建设同当地独特优势结合起来，从实际出发，科学的进行规划，努力缩小城乡差距，延伸政府的公共服务到农村，使得农村居民也能享受到与城市居民相同的待遇。因此以德国为代表的欧洲国家用科学的理念引导农村社区发展的经验值得我们高度重视。

　　3.2国外的农村社区管理经验对我国的启示

　　通过以上对少数外国比较完善的农村社区管理体制的综合分析可知，虽然每个国家对农村社区管理所采取的措施不尽相同，但是鉴于我国农村社区管理体制现状，国外政府的一些措施是值得学习、借鉴。

　　3.2.1坚持以农为本 从韩国、美国以及欧盟的农村社区管理过程可以发现，都通过把农民看作农村社区管理的主体，坚持以农为本来激发农民的自主意识和积极性，提高农民的整体素质。因此对于我国农村社区管理来说，坚持以农为本是完善农村社区管理的关键。

　　3.2.2加大财政投入 从上述几个国家农村社区的发展经验来看，充沛的资金投入是社区管理体制完善与发展的前提。因此我国政府应增加对农村社区建设的财政投入，使各项农村建设项目能够顺利开展，促使我国农村社区管理和建设的稳定、长期发展。

　　3.2.3注重科学规划 尽管上述各国由于地理环境，文化差异等因素使得农村社区发展各异，但是无一例外，他们都进行了充分的、科学的前期规划，使得目标最终得以顺利实现。因此我们应当根据我国的具体国情、地方以及民族的差异，结合当地农民的根本需求，合理的、科学的对我国农村社区的长远发展进行规划。

　　4完善我国农村社区管理体制的对策建议

　　4.1转变政府职能，优化社区自治机制

　　农村社区管理体制发展的前提和保障是转变政府职能，并建立有效的社区自治机制。使政府逐渐由全能型政府转为主导型政府，使社区逐步承担起由政府职能转变的社会职能，逐步培养社区居民的民主意识和民主参与行为。构建权责、分工明确的农村社区自治机构，并坚持以民主自治为原则，保证社区的自治性。制定社区的自治标准化章程，保障社区管理的有序化、规范化。从满足社区居民的根本需求出发，广泛开展医疗卫生服务、文体教育活动等，充分调动社区居民参与民主管理的积极性。同时加强培育社区非政府组织团体，鼓励志愿者参与社区管理。提高居民的组织化程度，增强社区自治功能。

　　4.2拓宽资金吸纳渠道，建设农村社区资金多元化投入机制

　　农村社区建设是一项长期的、复杂的工程，和城市相比具有建设周期长，投入精力大等特点。而资金问题则是政府在农村社区管理过程中面临的根本性制约因素。只依靠政府财政投入的单一渠道，而缺乏有效的投入机制，很难满足我国农村社区建设资金的大量需求。因此，必须创新农村社区管理的资金投入机制，拓宽资金吸纳渠道，除继续逐步增加政府财政资金投入外，还应该增加社会力量的投入。

　　4.3注重科学的规划引领，创新农村社区管理体制

　　农村社区的所有项目、活动都应先制定规划，把新农村社区的建设同当地独特的优势结合起来。规划要强调村民参与，在尊重村民意愿的前提下，从实际出发，科学规划，引导村民参与规划制定的全过程。加强政府与村民之间的相互交流，提高村民参与农村社区规划的积极性。制定与完善相关政策，统一规划建设村民的居住社区，实行“村改居”的创新发展方向，以城市社区管理方向为目标，从根本上消除城乡二元结构，提升村民的生活质量，实现农村社会经济的可持续发展，最终实现传统农村管理体制的转型。

　　4.4提高社区服务质量，建立农村社区多元化服务体系

　　随着社会经济的发展，社区居民对社区服务的需求逐渐表现出多元化的特点。社区服务建设是农村社区建设的核心，我们应该以农民的需求为导向，结合农村生产，农民生活的特点，逐步建立与完善以公共服务为根本、社会化服务为主体、志愿性服务为辅助的多元化的农村社区服务体系。主要包括：对贫困人群、残疾人士等特殊群体开展的社会福利与救助；对社区居民提供的便利的社会化服务，如家政服务等；培养社区公益性、服务性的社会组织，鼓励各种社会组织机构和个人积极地参与社区管理的志愿性服务等。

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