浅析农村集体土地发展权的归属

　　土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。土地发展权是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体，由拥有土地所有权的所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。土地发展权的设立有两个主要目的： 一是明确土地发展带来的增值收益的归属和用于收益分配制度设计;二是落实土地用途管制、耕地与生态环境保护政策制度设计。

　　二、我国理论界关于农村土地发展权归属的主要观点

　　由于目前我国实行土地用途管制政策，所以学者们关于土地发展权归属的争议主要集中于农村集体土地被转为建设用地的权利的归属。关于农村土地发展权归属问题，我国理论界主要存在两种不同的观点。

　　（一）农村土地发展权归国家所有

　　主张这一观点的学者认为，农村土地发展权应归国家，土地开发者必须向国家购买发展权，才能开发农村集体土地。农地使用权、农地承包经营权可在农地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。贾海波认为，土地发展权这种权利只能由国家来行使。现行的土地用途管制制度、农地转用制度和农地在农业用途内的流转制度等虽然限制了农村集体和农民将土地推入建设用地市场变现以实现更大的收益，但同时避免了农地不被轻易转用和占用，保护了农地的自然属性和农业生产方式，当然也同时保护了农民长远的农地权利。

　　（二）农村土地发展权归农民和农村集体经济所有

　　持有此观点的学者认为，农地发展权应归于农地所有者（农民和农村集体经济）。他们主张借鉴美国的做法，将土地发展权自动归属于原土地所有权人。农村集体既然拥有土地的所有权，而且法律上国家所有和集体所有是平等的，所以，应该明确集体对其所有土地的发展权 。刘永湘等从维护农民土地产权利益的角度，建议实行土地发展权归农民集体所有。他认为土地发展权应属农民集体所有，现行的土地征用征收制度极大地压抑了土地发展权的经济实现。因此建议进行土地产权政策调整，充分考虑农民的土地发展权利益补偿问题。

　　三、我国农村集体土地发展权行使现状

　　虽然我国目前没有设立土地发展权制度，但是，我国近乎采取农村集体土地发展权国有模式。首先，国家控制着农村土地的用途及其转变。土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，并对农用地转为建设用地作了严格的程序规定。其次，国家对农村集体土地的使用权流转作了严格的限制。土地管理法规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。第三，国家通过土地征收补偿制度占有土地发展权增益。土地管理法规定，国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。我国土地管理法第47条规定征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿，这种征地补偿标准基本上没有考虑市场条件如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途确定价值，根据这一标准计算出来的征地补偿费用远远低于土地征收后的非农用地市场价格，这意味着，我国的土地征收制度未能明确保障失地农民对土地发展增益的分享，失地农民并不享有土地发展权，因此国家实际上得到了土地发展增益 。所以说法律虽未言明土地发展权却近乎采取了土地发展权国有模式或者说土地发展增益国有模式。

　　四、农村集体土地发展权应归国家和集体土地所有者共有

　　农村土地发展权归属不同，所带来的效应也不同，农村土地发展权无论是归国家还是归农民和农村集体，都会有正、负两面效应。将农村土地发展权归属国家，有利于国家对农村土地进行总体规划和管制，有利于保护耕地和实现土地的可持续发展战略。但是，农村土地发展权归国家所有严重损害了农民的利益。征地范围扩大和补偿费低廉对农民造成巨大损失和伤害，低廉的补偿费不仅仅只是降低了目前农民的生活水准，更深层次的影响在于致使农民的未来失去保障 。另一方面，若把农村集体土地发展权归农村集体土地所有者所有，有利于维护农民的产权利益，提高农民集体在土地增殖收益中的分配比例，但是不利于国家对土地进行总体规划。

　　鉴于农村集体土地按照用途可划分农用地和非农建设用地。相应的，将农村集体土地发展权划分为农用地发展权和非农建设用地发展权。农用地发展权属于国家，国家通过对农地发展权的严格控制，使得农用地的所有者和使用者不能擅自改变农地用途，从而防止耕地流失，保护农地和生态环境资源。非农建设用地的发展权归农村集体经济组织和农民所有。当国家或是开发商想要开发农村非农建设用地时，必须首先通过支付合理的价格购买土地发展权，这样农村集体经济组织和农民作为原土地所有者分享土地发展权收益，才能有利于农民土地财产权得到更全面的保护，也有利于土地增值收益的公平分配。