农村住房产权初始登记的特殊性探究

　　农村住房范围较广，本文中的“农村住房”特指农民依法在宅基地上建设的自住房。“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系……因此，对共同体中通行的产权制度可以描述的，它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”[1]2008年，我国初步形成了以《物权法》和《房屋登记办法》为主涉及农村住房（本文特指农民依法在宅基地上建设的自住房）产权登记内容的法律制度。《物权法》确立了以登记为核心的不动产物权公示制度，《房屋登记办法》第82条则明确了对于宅基地上的农村住房的登记。我国的不动产登记制度基本上是采取的当事人自愿原则，对于权利人所拥有的房产、土地，国家行政部门并未采取强制性措施去强制权利人进行登记，是否登记完全由权利人自行决定，依法对农村住房进行登记具有许多积极意义，包括保护农民的合法权益；解决因产权引起的纠纷；面对政府征收、补偿时有更多话语权；便于房屋产权管理等等。当然，农村住房产权初始登记又有其特殊性。

　　一、登记过程中必须明确农村住房与小产权房的区别

　　在对农村住房进行初始登记时，必须明确区分农村住房与小产权房，虽有不少学者在不断试图使小产权房合法化，但及至今日，国家政策仍对小产权房持否定态度。具体而言，笔者认为，农村住房与小产权房至少有以下几点区别：

　　（一）两者含义的界定

　　小产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋并出售给集体经济组织外的居民，因其无法获得城市房地产登记管理部门核发的产权证书，而是由村委会或乡镇府颁发权属证书。①而本文中的“农村住房”则特指农民依法在宅基地上建设的自住房。由此可推之：两者的用途不同，小产权房是建造者用于销售给主要是集体组织以外的人，并进而获取经济利益的，这是小产权房产生的出发点与落脚点；而农村住房则是农村村民修建用于自住的，体现了宅基地的制度价值。

　　（二）两者特征的界定

　　根据小产权房的定义和产生原因，小产权房的特征可概括为：其一，购房者没有合法的产权证书，使得小产权房在今后拆迁征收时购房者的利益难以补偿，以及今后对其流转如再转让、抵押等障碍较多；其二，房屋价格低廉，这是小产权房市场得以存在并不断壮大的原因之一；其三，在主观上销售者和购买者都存在侥幸心理，认为小产权房可能在将来被合法化；其四，社会对它的存在一直有着不同的声音，公权力虽对其不承认不保护但也未采取有效的果断的措施进行遏制；其五，由于小产权房位于农村，立于集体土地上，其质量、配套设施几乎达不到城市商品房的标准。农村住房则是建立于具有福利性色彩的宅基地之上，并可以根据《房屋登记办法》获得产权证书，其存在是受法律保护的。

　　（三）两者产生原因的界定

　　关于小产权房产生的原因，可以从多个角度来理解。第一，制度方面的原因，其主要表现为三个方面：1.农地与城市土地在权利结构、管理模式上的二元分割，即城乡二元土地制度；2.农地所有权与最终处置权的“二元”主体，即虽然法律规定农地属于农民集体所有，但又规定国家享有最终处分权；3.农地法律所有权与事实所有权的二元分离，即在法律上农地属于农民集体所有，而实际上却变成了集体经济组织或村委会所有。②第二，城市房价飞涨促使农村小产权房成为购房者的后备选择。第三，城市化进程中解决农民负担问题的一种方式。第四，小产权房是各方利益博弈的结果。③至于农村住房的产生，它可以说是保障人权的一部分，它是历史的必然，任何政府或公权力都不能对其进行遏制，只能对其进行正确引导，促使其更好的发展。

　　（四）两者的法律效力的界定

　　从上文我们得知，小产权房在法律上是不予认可的，同时根据《房屋登记办法》等的规定，此类房屋是不能进行合法登记的，因而小产权房也就不可能有合法的产权证，购房者拥有的财产所有权不能被法律所承认，也就是说不能得到有效的保护。小产权房的交易只能依靠双方尤其是销售者的道德信义来维持，但“道德是‘高’要求，法律是‘低’要求，高要求的事情可以朦胧审美，而低要求的事情必须泾渭分明。”[2]涉及财产的交易应当是明确而非模糊的。

　　二、登记工作面临诸多特殊困难

　　与城镇房屋产权登记相比，农村住房登记面临诸多困难，主要表现在：对超越“一户一宅”而出现的“一户多宅”的处理，对“超面积”房屋处理，“房地一体”原则在农村执行较困难，中国特殊的民工现象导致登记工作难以有效开展以及农村住房登记历史遗留问题等等方面。

　　（一）对超越“一户一宅”而出现的“一户多宅”的处理

　　根据《土地管理法》第62条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，“一户一宅”应当成为农村住房登记的原则。但实际上，许多地区不乏“一户多宅”，其“多宅”的取得途径有合法亦有非法，如集体成员通过参军、求学、结婚等多种方式转变户口但同时保有宅基地及其上的房屋；掌握公权者通过对公权的滥用，使得自己拥有“多宅”，以谋取私利。对于非法获取部分，不予登记是合情合理合法的，但对合法获得的部分，如果尽数按照“一户一宅”的登记原则来处理，则会损害权利人的合法权益。

　　（二）对“超面积”房屋的处理 　　虽《土地管理法》第62条规定了宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，但违背此规定的现象屡见不鲜、屡禁不止。对于超建的房屋如何处理？这是在产权登记中应当解决的。对此问题，有观点认为“应该由各地政府结合当地现实情况制定，在初始登记的勘测过程中严格把关，区别对待。对严重超标的房屋，应该不予登记，并通报有关机构监督拆除；对超标很小的房屋，在房产证上注明实测面积，补缴罚金后予以合法化；对其余超标房屋颁发房产证，在房产证上分别注明实测面积和批准面积，维持房屋现状，在房屋翻建、拆迁后，将超出部分收回，并对新房屋变更登记。”[3]笔者认为，此问题的解决办法可以参考厦门市农村住房及宅基地登记的做法，即应当结合历史及各地具体情况来分别进行处理。

　　（三）“房地一体”原则的约束使农村住房产权初始登记在一定程度上受阻

　　在农村，“房地一体”则表现为“房随地走”，然房地一致原则适用于农村房屋初始登记时存在例外情形，如农民建房后转为非农户口，能否取得房屋所有权；因继承或婚姻关系，城镇居民能否取得农村房屋所有权等。根据四川大学洪运的观点，我国应当采取“房地适度分离”的立法例，同时建议对《房屋登记办法》第8条修改为：办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则，但有相反证据证明的除外。[4]

　　（四）中国特殊的民工现象导致登记工作难以有效开展

　　为了追求更高的经济收入，我国农民大量向沿海及城市集聚，形成了中国特殊的民工现象，这一现象一方面带来诸多好处，但另一方面，由于许多农民不在农村，又使得许多针对农村的政策难以得到宣传及有效落实，农村住房产权初始登记方面的政策措施亦包含其中。

　　（五）农村住房登记历史遗留问题使得农村住房初始登记难度增加

　　《房屋登记办法》明确规定了农村住房初始登记应当提交的相关法律文件，包括宅基地使用权证明、申请登记房屋符合规划的证明以及房屋测绘报告或者村民住房平面图等。同时，登记又要遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则，即“先地后房”的原则。但长期以来，由于我国没有建立完整、规范的农村宅基地产权产籍管理制度，给目前大规模开展农村住房产权登记带来很大困难。

　　三、农村住房产权初始登记的需求受诸多因素的影响

　　农村住房产权初始登记的需求主要说的是公众（主要是农民）对尚未进行登记的农村住房有对农村住房进行登记的意愿及要求。住房和城乡建设部废止《城市房屋权属登记管理办法》后，颁布了《房屋登记办法》，使得农村房屋登记工作有法可依，对加快全国范围内统一的房屋权属登记工作进程有重大意义。然而，与城镇房屋产权登记时公众需求较单一的影响因素相比，公众对农村住房产权初始登记的需求受诸多因素的影响。

　　（一）登记需求受经济发展水平影响

　　“土地之所以有价格，在于土地的稀缺性和垄断性，并且其价格受到供求关系和地理区位的影响”，[5]与土地相连的房屋亦为因变量，一般而言，农民办理房屋产权证的需求与经济发达程度成正比：在经济发达地区，农民办理房屋产权证意愿比较强，反之则相反。经济的发达往往会带来当地许多条件及观念的转变，同时，经济发达地区，农民对其财产进行“物尽其用”的机会相对来说要多，农村住房是其财产，他们在保证其财产安全的最低限度的同时，会不断谋求通过其财产带来的利益最大化。

　　（二）登记需求受地域因素的影响

　　这里的地域因素主要表现为城镇与农村方面，笔者通过对武汉江夏区的调研发现：农民对农村住房登记的需求以城镇为中心向外递减，越靠近城镇越强烈，越向外则越减弱，至边远农村，农民几乎没有要对其房屋进行登记的意识。至于这一现象产生的原因，笔者认为与经济发展水平和开放程度以及下文将提及的当事人的认知水平有密切关系。

　　（三）登记需求受农民的认知水平影响

　　在前文中笔者已经提到产权登记的重要意义，但这些意义能否为农民所认可则事关农村住房登记工作的顺利开展。实际上，由于农民对农村住房登记的认识较少或不全面，使得农民对该问题的认识也极易被其他因素如政策宣传、信息流动、他人行为等等影响。

　　（四）登记需求受其他因素影响

　　其他因素如“集体土地范围内的房屋无论转让还是抵押都受严格限制，故此，所有人办理初始登记的动力不足，这使得一直以来，我国集体土地房屋所有权的初始登记率远远低于国有土地范围内房屋所有权的初始登记率”；[6]受错误信息如认为农村住房登记后可以自由抵押、买卖、出租等的影响；出现意外事故、不可抗力而急需用钱但又无其他途径可选时，农民不得不考虑利用其房产来救急；政策宣传；邻里行为及集体行为等等。

　　四、登记并不必然剔除农民对其住房享有的自有权的限制

　　产权登记的目标包括减少不确定性，明确产权及归宿，产生产权的激励功能、约束功能、收入分配功能及外部性内部化功能。④当全国多地试点农村住房登记时，有不少学者及农民感到兴奋，毕竟，如果按照城市房屋产权登记的思维，农村住房登记表明农村住房利用流转走出了第一步。但实际上，在产权登记后，并不意味着农民可以像城市居民一样能够自由地对其住房享有的自有权。农民利用自己的房屋要受到更多来自公法的制约，之所以如此，是因为“公法对于所有权的限制，大多系以保障国家公共利益或社会共同生活利益为目的”，[7]这种制约的根源体现在农村宅基地的归宿及性质上。

　　我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”；《物权法》第184条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外……”；《担保法》第37条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权……”从以上可以看出，农村住房流转受到较大限制，买卖、出租方面的限制性条件为：一是房屋流转一般只能在农村集体组织成员间进行；二是房屋流转同时宅基地随之流转；三是房屋及其宅基地流转必须变更登记；四是出租、出卖后农民不能再申请宅基地。[8]而至于农村住房抵押，法律实际上对其持否定态度。 　　对农村住房流转的限制的根源体现在农村宅基地的归宿及性质上。宅基地属于集体所有，农民只享有使用权，宅基地使用权只是集体组织的成员申请并无偿取得。它对农民来说具有身份福利性质。宅基地以户为单元，实行“一户一宅”，不能一户有多处宅基地，此外，“房随地走”成为农村的一般性原则。国家对农村住房流转有种种限制是因为“宅基地使用权尽管是一种财产权利，但是具有一定的身份性质，并不适合自由转让，而只能在一定的范围进行。一旦允许宅基地可以向所有人转让，则宅基地就不再与农村集体经济组织成员联系一起，这不符合宅基地使用权的固有属性”，[9]“我国现阶段和今后相当长的时期内，禁止宅基地转让都是符合我国社会的共同利益和农民利益的”。[10]当然，为了使宅基地的限制性影响降低，保护特殊情况下农民的利益以及使农村住房的价值能够最大化的体现，有学者建议采取房地适度分离的立法例；⑤也有学者提出给“房地一体”松绑，建议对房屋和土地关系采用二元主义立法模式，并希望借鉴法定租赁权来实现农民对其房屋享有的完全所有权及支配权。⑥

　　虽然农村住房产权登记并不必然剔除农民对其住房享有的自有权的限制，但这为明确产权归属，破除城乡二元体制，以及将来关于宅基地及农村住房流转的制度改革迈出了重要的一步。

　　[注释]

　　①小产权房的概念一直存在着争议，不同学者对其有不同认识。如任辉在《利益衡量视角下“小产权房”的出路探究》（载于《西南政法大学学报》2009年第一期，第51-57页）中提到“小产权房”的具体含义有三种解释。李晋荣在《在和谐发展中解决“小产权房”问题》（载于《成都行政学院学报》2008年第三期，第41-42，56页）中指出，“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金和其他税费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发等等。

　　②参见：韩清怀 《市场经济背景下我国土地法律制度的合理性思考――以小产权房现象为视角》载于《法制与社会》2007年第11期，第335-336页。

　　③参见：吴春岐、刘宝坤《“小产权房”历史与未来的法学透视――“法学专家透视小产权房现象”》载于《房地产法律》2008年第4期，第30-32页。

　　④参见吴远来：《农村宅基地产权制度研究》，湖南人民出版社2010年版第41页。

　　⑤详见洪运：《房地一致原则在农村房屋初始登记中的适用》载于《中国房地产》2010年第7期，第43-45页。

　　⑥详见艾渊源：《给“房地一体”松绑――在我国农村房屋流转视野下》 载于《知识经济》2010年第5期，第64、66页。

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