农村集体经营性建设用地的流转与农民土地权益的保障

　　1.农村集体经营性建设用地进行流转所需要的条件

　　随着经济的发展，工业化和城镇化的推进，土地已成为联结农村和城市的重要纽带，土地已成为了各方利益的交接点。但是，与国外相对成熟的土地流转制度相比，我国的经营性建设用地的流转率存在着明显不足的情况，主要表现在集体经营性建设用地的流转受到相关政策与法律的限制，致使土地的利用效率相对来说比较低，土地闲置与土地的浪费较为严重突出。集体建设用地的流转直接影响着农民的财产性收入?更关系到农村经济的发展与全社会的稳定程度。

　　1.1农村经营性建设用地的含义

　　农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。”农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。

　　农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

　　农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地。

　　1.2农村经营性建设用地的种类

　　农村集体经营性建设用地的种类一般可以分为：农村居民建设用地?乡镇企业用地?公共设施与公益用地。

　　农村居民建设用地的概念是指：农村居民取得的用以修建住宅的集体土地，即为农村宅基地，一般包括居住用房和住房以外的其他房屋，例如厕所，仓房等等，还有用于家庭使用的集体土地。

　　乡镇企业用地是指：是指乡镇企业所使用的集体经营性建设用地，它包括乡?镇?屯三级农村兴办的企业，农民个体企业?股份合作制企业?还有当地的农民集资办理的企业，农村集体经济组织同全民所有制或城市集体共同兴办的联营企业所使用的农村集体土地。

　　公益用地是指：公益事业用地所使用的集体土地，不包括公益事业用地中所使用的国有土地。具体包括：乡镇政府用地?乡镇派出所的用地?农村卫生院用地?当地自来水的用地?农村变电所?农村的文化站，当地的税务?公安与学校?下水道设施等等。

　　1.3农村经营性建设用地中土地流转新旧政策的对比

　　（1）旧政策中对于土地的流转进行了严格的限定，基本上不同意土地进行相关的流转。

　　1998年修订的《土地管理法》第三十六条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让?转让或出租用于非农业建设。

　　1999年，国土资源部正式批准浙江湖州市?安徽芜湖市进行集体经营性建设用地流转的相关试点工作。

　　2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理决定的通知》规定“在符合规划的前提下，村庄?集镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

　　2008年，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了“将土地利用规划确定的城镇建设用地排除之外，在经过批准当中所占用农村集体经营性建设用地中的非公益性项目，可以同意农民依据法律运用各种各样的方式参与开发经营的活动当中并在此过程中保障农民的相关合法权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，一定要经过统一的有形的土地市场的认可?以公开?公平?公正的方式进行土地转让和使用。

　　（2）十八界三中全会关于经营性建设用地的流转作出了明确规定，要求建立城乡统一的建设用地市场。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

　　1.4农村经营性建设用地流转的必要性

　　第一，有助于加快城镇化的发展脚步。土地的流转可以促使农村的一部分农民向中小城镇迁移。农村的土地虽然很多，但是存在地块小而且分散的问题，进行土地流转之后，不仅可以增加耕地的面积，还可以使城镇化的速度加快，有利于深入贯彻落实科学发展观，推动城乡的统筹发展。

　　第二，有利于逐步建立统一管理的体系。通过相关体系的建立，规范并逐步完善土地管理体系，提高农村土地管理土地的水平及其利用率，从而建立城乡统筹的土地管理的体系，为实施城镇与农村之间的土地利用规划和城乡总体规划提供平台，进而真正实现城乡土地统一管理。

　　第三，有利于提高土地的使用效率。目前，农村集体建设用地利用效率和利用效益低下，存在大量荒芜、闲置或低效利用的情况。实施农村集体经营性建设用地的流转，可以使农民利益和土地利益紧密结合起来，提高土地的利用效率。

　　第四，有利于合理分配社会收益，持续稳定地增加农民收入。随着工业化和城市化的日益推进，二三产业的不断高速发展，经济建设对土地的需求越来越大，农村集体建设用地的价值越来越高，通过采用经营性建设用地使用权的流转的方式，可以使土地资产积极参与到经济发展和城镇化建设中来，于此同时土地收益的70%由集体和农户享有，并且继续保留土地的集体所有制性质，农民可以长期分享地租，从而保障了农民的财产权益，持续稳定地增加农民收入。

　　第五，有利于减少中小创业者在创业时成本和发展农村经济时所遇到的难题。同时，还有利于解决农村劳动力的就业，在城市化、工业化过程中吸纳更多的农村剩余劳动力。

　　第六，可以保护农用耕地和提高现有农用耕地利用效率等工作的落实。从我国的基本国情来看，耕地的相对短缺与经营性建设用地的需求量大增形成强烈的反差，农村集体经营性建设用地使用权的合理有效的流转，可以在一定程度上提高土地资源的有效配置，从而解决这个反差带来的难题。 　　2.农村经营性建设用地流转中农民土地权益受损的原因

　　在当前制度的背景下，无论是通过国家征用或自主流转的途径，在集体经营性建设用地的流转中，农民权益都存在着流失的现象。综合相关情况进行分析，对于造成农民权益受损的原因主要有以下几点：

　　2.1土地流转过程中农村集体土地所有权保护的问题

　　农村土地既是广大农民生息劳作的空间场所，也是其最重要的生产资料，更是农民借以生存与发展的根本保障。农村土地集体所有制是当前中国农村处于核心地位的一种生产关系。但在实际生活中，这种所有权制度却未得到预期的效果。由于我国的国情特殊，所以我国农村土地集体所有权的实现具有重大意义。

　　第一，中国农村土地集体所有权的实现对构建农村的社会和谐意义重大。第二，中国农村土地集体所有权的实现有利于稳定和完善现行农村土地承包经营关系。第三，中国农村土地集体所有权的实现可以加强农村土地的社会保障功能。由于中国特殊的国情，导致农村土地集体所有权一直不能实现，理论界对此问题一直以来争论不休；导致现如今形成了如下三种主要观点：

　　第一种观点认为必须将农村土地集体所有权变更为农村土地国家所有权。该种观点认为，现行的农村土地集体所有权并未实现，并没有真正体现农民集体的权利意志，农民集体没有完整的土地权利，农村土地的最终处分权仍归国家所有。这样倒不如彻彻底底的对土地实行国有化，这样更加有利于农村土地的所有权在内容上与形式上达到协调与统一。

　　第二种观点认为应该将农村土地集体所有权变更为土地农产所有权。这种观点认为只有私有制能保证农民充分地对土地拥有排他性的所有权及其产生的其他一切财产权利，才能造就农民对农业进行长期投入的内在动力机制，才能最大限度地调动农民的生产积极性。

　　在我看来上述观点都存在不正确的地方，第一，农村土地国家所有权是行不通的。由于国家缺乏收购这些土地的资金，因而实际可操作性差；如果无偿没收或降价收购这些集体土地就会一定程度上损害农民的合法权益。第二，农户的土地所有权不可行。实现农村土地农户所有就等于土地是农民的私有财产，这与我国的宪法相悖。第三，土地多元混合所有权的方法不可行。此种观点只是上述两种观点的折中之说，所谓的“中庸之道”，虽然存在一定的合理性，但对农村土地集体所有权在我国所显示出来的问题未做具体说明与阐释，并不能真正解决农村土地集体所有权的问题。

　　2.2土地流转中对相关规定的操作性差，实施效果不明显

　　这主要表现在与农村土地流转有关的基本法律都没有对土地流转做出较为明确的规定。如在《农业法》中，只在第10条第 2款对土地流 转作了原则性的规定――即土地流 转 适用《土地管理法》和《农村土地承包法》。然而土地流 转在《土地管理法》中规定非常的原则，仅在第14条规定：“农民的土地承包经营权受法律保护”，而承包经营权包括哪些基本的权利并不明确，对承包经营权是否可以流转并没有做出具体的表示，只是在《农村土地承包法》中对“土地承包经营权的流转”这一形式作了规定。由于缺乏明确?详细的法律规范。目前在农村土地使用权的流转过程中，仍然存在着各种各样的问题：是因为土地使用权的流转方式不规范，缺乏必要的法律根据，对土地的流转造成了影响。

　　2.3农村的社会保障体系不完善

　　就目前看来，农民的社会保障主要受两个方面的制约：一是城镇社会保障的标准较高而且费用较高使得农民无法承受；二是我国目前的农村社会保障体系中保障对象的局限性使很多农民无法获取救济。只有逐步完善农村的社会保障体系，实现与城市的社会保障相协调，才能增加国家与社会的稳定性与凝聚力。

　　2.4现行征地补偿制度对农民不利

　　现在实行的《土地管理法》，提高了土地的标准，沿用过往的按亩产值的倍数确定征地补偿标准的做法带有一定的牵强。主要体现在以下三个方面：

　　第一作为《土地管理法》所确定的“按照被征用土地的原有用途给予补偿的基本原则”，原用途是造成征地中价格差的根本原因，被征土地改变用途后的增值收益被一些地方政府获取，农民的利益严重受损。第二，以土地的产值作为征地的补偿标准不能充分体现出土地的市场价值。《土地管理法》规定，土地补偿费为耕地征用前三年平均产值的6-8倍。土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍，土地补偿费以土地的年收入来计算，并不能反映土地的使用价值，被征收人的利益在土地征收中没有得到应有的体现，补偿费的基数既非市场价格，又没有可以参考的价格，所以无具体的合理可言。最后，现行的《土地管理法》规定的征地补偿标准与1982年《国家建设征用地条例》规定的补偿标准相差无几，难以正确体现地块的区位差异以及各地区的经济发展水平。在计划经济时期，国家征地后给予农民适当的补偿，并安排征地农民农转非?招工，享受国家负担的市民?工人的福利待遇，因而那时农民被征地后的长远生计可以保证。但是现在对于农民来说，就业靠市场，地方政府的安置大多数是发放一次性的安置补助费。由于农民自身条件有限，缺乏在市场上的竞争力，当补偿费用尽，很容易陷入失地又失业的情况。

　　3.国内外关于土地流转的经验

　　3.1国内的成功经验

　　海门市集体经营性建设用地的经验：

　　（1）一定要明确土地流转相关条件?范围与产权的相关代表。流转条件要求符合国家的政策要求与当地的土地规划和城乡建设。

　　（2）侧重于经营性建设用地流转收益分配的合理性，在一定程度上趋向于保障农民的合法权益。海门市在充分保障农民的相关权利后，将土地收益中的70%调整划归土地所有权人和农村集体经济组织。

　　3.2国外的成功经验

　　美国农业土地所有权的流转主要以市场调解为主，包括买卖和赠送。农用土地的问题通过《土地租赁法》来解决，因为在美国其土地产权较我国明晰，其调节以市场调节为主。美国法律规定，“家庭成员可拥有或继承农场土地股份，但不能退股或将股份作抵押，只许内部转让，以保证在近代传承中不被细分碎化。”最为重要的是土地信贷协会和联邦土地银行给农场主提供中、长期抵押贷款业务。 　　4.土地流转中对于农民权益保障的方法

　　农民是进行农村土地流转的主体，在土地流转中一定要尊重农民的意愿，这是一项十分重要和明确的原则。根据各地对于土地流转的相关经验，我们应该积极做好以下几个方面的工作：

　　4.1积极加强宣传与教育的工作

　　由于目前农民的法制意识仍然相当的淡薄，通过向农民宣传普及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，使农民了解相关法律知识，引导乡村干部积极履行职责，及时解决纠纷，帮助党委和政府排忧解难。

　　4.2发挥政府的服务职能，加强政府的引导作用

　　首先，在加强和完善的工作中，领导要起先锋模范的作用。各乡镇政府的领导要做好带头工作，实施具体有效的政策。充分利用媒体?宣传栏等多种方式相结合，进一步提高农民对政策的了解程度。

　　其次，在土地流转过程中，不能规定硬性指标，更不能用收走农民承包地等办法强制实行。任何组织和个人既不能强迫农户流转土地，也不能阻碍农户依法流转土地，坚持平等自愿?协商?有偿的原则。

　　4.3建立完善土地流转管理体系工作

　　土地流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，各有关单位要弄清楚本地农业的具体范围，在这个范围内确定土地流转的形式，明确流转的操作程序。在这个过程中一定要规范流转合同，建立流转合同的指导与鉴定制度，防止流转合同不规范的现象发生。

　　4.4完善农村的保障体系

　　（1）加强失地农民的社会保障体系建设。加大政府财政投入力度，逐步建立与完善失地农民保障基金，帮助困难失地农民。合理界定失地农民保障基金的保障对象和范围，即应该是失地农民中无法保障基本生活的人员，将当地居民的最低生活水平、地方财政的接受能力等作为发放基金的标准。

　　（2）完善进城务工失地农民的社会保障体系。对于那些流动性较大的失地农民，则可以设计一种过渡性方案，在一定范围内分档次供农民工自主选择，例如统计流动性较大的农民工在城市的工作期限，是否规律性流动等因素，设置社会保障的种类、标准和范围，让农民工自主选择适合自己的方式。

　　5.小结

　　土地使用权的流转是一个较为复杂的问题，希望在国土资源管理的部门指导下，认真合理的实施，同时明确各机关的监管职能，并赋予必要的监管职权，对于土地相关的法律进行宣传，并对土地的流转实行监管，提高工作的透明度，加强宣传教育，进一步引导广大城乡居民自觉履行法律义务，努力提高普法教育的针对性和实际效果，为实现“十二五”经济社会发展目标?夺取全面建成小康社会的胜利营造更好的基础环境。 [科]

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