文化创意产业发展中的政府职能转变与政策取向研究

　　一、引言。

　　近年来，文化创意产业作为国家“软实力”和综合国力的重要体现之一，受到各国政府的广泛重视。作为一个新兴的产业，文化创意产业的快速发展离不开政府的合理规划、扶植和引导。从国内外文化创意发展的经验来看，产业政策对于促进当地文化创意产业的发展具有重要的作用。国内外学者阐述和证明了此观点。我国文化创意产业虽取得长足进步，但仍处于初步发展阶段，与发达国家相比，产业基础不够巩固，发展水平处于下游。要加快我国文化创意产业发展，一个重要方面是政府的作用尤其重要，加快政府职能转变、加强文化创意政策研究、完善政策支持体系是文化创意产业发展的重要基础和基本前提。

　　从2003年开展的文化体制改革对我国文化创意产业的发展起到了政策松绑作用，随着改革的深化，在发展文化创意产业中，要“完善扶持公益性文化事业、发展文化产业，鼓励文化创新的政策、营造有利于出精品、出人才、出效益的环境”。关键是如何界定政府和文化企业的未来身份，而在这两个方面，科学界定政府的身份并正确发挥政府在政策制定及行业引导上的作用极为重要。文化创意产业兴起的背景和历史当代的不同动因，分析文化创意产业中政府的作用；总结借鉴国内外政府发展文化创意产业的先进经验，提出了政府促进文化创意产业发展的总体政策框架，特别是政府职能转变与政策取向的研究，为我国更好地规划和发展文化创意产业提出了相应的政策建议。因此切中我国文化创意产业发展关键的政府作用与政策要素，对促进文化创意产业健康、快速、持续发展具有很好的现实意义。

　　通过对国内外不同制度之间文化创意产业发展中的政府职能转变与产业政策发展的比较，文化创意产业和其他产业政策的比较，文化创意产业不同发展阶段政策的比较，结合我国文化创意产业和政策支持体系的发展现状，通过政策机理的分析和对未来政策发展趋势的预测分析，提出符合我国实际的文化创意产业政策，以期对我国文化创意发展起到较好的启发作用。

　　二、政府职能转变与政策制定研究。

　　目前国外对于文化创意产业政策的研究主要有以下几个方面：第一，关于合理界定文化创意产业体系与文化创意产业政策之间的关系。创意产业是一个融合诸多产业的综合性产业，由环环相扣的产业活动构成，创意产业清晰的行业划分是产业发展的基础，也是政策制定和实施的基础。第二，文化创意产业政策的发展，有赖于国家的高度重视，政策要着眼于优化文化创意产业发展的宏观环境。

　　第三，文化创意产业政策应体现市场对资源配置的决定作用，并推动产业化经营模式的发展。

　　在西方发达国家，政府职能转变转移经历了一个由“政府导向”转移为“市场导向”的过程。从20世纪60年代开始，西方国家在经历了二战后的发展黄金期后，政府公共管理面临着诸多社会困境和民众指责。由于福利国家理念的推动，西方国家政府权力不断扩张，政府职能范围不断扩大，政府角色的膨胀引起了民众不满。民众认为政府的规模过于庞大，消耗了过多的稀缺资源；二是政府管理的范围太宽，自身陷入过多活动导致资源浪费；三是政府行事的方法不当，公众认为通过官僚体制提供服务导致低效和无效。

　　美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·M·布坎南等人对“公共物品供给的低效率”所导致的政府失败进行分析，提出了公共选择理论。公共选择理论的宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择理论重新强调市场的价值，它给政府开出的药方就是要让政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成。公共服务市场化有着如下三层含义： 1·将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”（决策），而不是“划桨”（执行）。2·公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展。3·公共服务的消费者有在多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源。

　　简单来说，就是要在公共物品的提供中引入市场竞争机制，给公众以个人选择的机会。

　　奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将竞争分为三类：一是公对私的竞争，即让公营组织和私营组织都来提供公共服务，从而促使其竞争；二是私对私的竞争，即政府要求私营企业彼此竞争，以提供一些公共服务；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。

　　在公共服务市场化的学术呼声下，从20世纪70年代起，西方发达国家开始了向公共服务型政府转变，形成了一场“新公共管理”运动，这种新的公共行政理论形态和政府管理的新实践模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。“新公共管理”强调公共管理必须以市场为导向，市场经济是公共服务型政府的根基。各种公共服务是市场经济发展的政治产品；必须以企业、社会和公众为主体，政府职能转变为宏观调控和公共服务；必须以提供公共服务为核心。在这一政府职能转变的过程中，文化逐渐也成为面向市场的主体，因此在文化创意产业发展中政府职能转变最本质的是引入市场竞争机制。“新公共管理”为文化创意产业政府管理职能的转变提供了新的理念。第一，政府提供核心公共文化产品和服务的理念；第二，政府公共管理要有市场效率的理念，新公共行政则将公平与公正放在政府价值体系的首位，新公共管理理论则在政府资金运用要讲究公平与公正的基础上，强调资金运用的市场效率，政府服务的质量得到了前所未有的关注。

　　伴随着文化创意产业的迅速发展，国内相关研究成果和文献也越来越多，主要从管理学、产业经济学、艺术经济学、传播学等角度进行了详细的阐述，较为全面地分析了我国创意产业状况、发展趋势、发展中的主要问题、建议与措施等。在文化创意产业发展中对政府职能转变的观点主要集中为从办文化变成管文化，要从全能政府转变为有限政府。全能政府是政府对社会政治生活、经济生活、文化生活全面支配与控制，而且这个控制力不受任何限制和制约，有限政府是指作为公共权力机构，政府承认自己的施政范围有一定限度，而且必须受到社会和政府自身内部的严格监督。在已有的国内研究文献中，将文化行政管理机构的基本职责定以为制定政策、实施监督和提供服务。

　　制定政策是文化行政机构进行宏观管理的改革规划和制度设计的过程，具体有四项职能：第一，确定文化创意产业发展的战略规划；第二，通过不同制度安排影响文化创意产业的结构布局和发展方向；第三，根据国际规则和中国的实际情况引导制定相应的行业标准；第四，通过立法和其他有约束力的形式规范演出市场，保护知识产权，打击不法行为。实施监督是因为作为文化宣传系统要有宏观监督，保证文化产业在法制轨道上健康发展。提供服务是政府建构有利于文化产业自主发展的制度。

　　然而，对于文化创意产业政策的研究却要少得多，而且很少把两者结合起来研究，这方面的研究归结为几个方面：第一，关于我国文化创意产业政策存在的问题。主要有：政策体系不够完整，具体政策缺乏承接性和系统性；对文化创意经营机构的管理和调控力度不能符合现实需要；现行政策对文化创意产业知识产权保护力度不足；在促进我国文化创意产业与国际接轨、走向世界方面，现行政策显得不足。第二，关于文化创意产业政策的建议。主要有：

　　构建完善的政策支持体系，是文化创意产业发展的重要先决条件；文化创意产业政策因把重点放在产业结构调整上，提高文化创意产业发展的质量和水平；文化创意产业政策应有利于调整区域发展结构，促进不同地区文化创意产业均衡发展；文化创意产业政策应向知识产权保护、投融资支持等方面倾斜。

　　三、研究的创新与研究内容探讨。

　　首先，研究角度的创新。通过文化创意产业发展不同阶段的政府职能转变与政策比较，创新性地将政策与产业体系形成相结合进行研究，同时研究文化创意产业政策与其他产业政策之间的不同，阐明文创产业的特殊性，从而以独特的角度对文化创意产业政策进行研究。其次，实现了理论与实践的密切结合。由于本文作者长期从事文化创意产业的管理工作，研究过程中，理论与实践的结合更为密切，提出的政策措施仅仅围绕文化创意产业的发展实际，因此对于实践的指导意义更为明显。第三，创新性地引入政策机理的研究，从而对不同方式政策的有效性进行比较分析，有利于深入对文化创意产业政策的研究，提出具有更加实践性和可操作性的政策建议。

　　在研究的几个创新点中，对于文化创意产业不同发展阶段政策的比较、对于政策机理的研究等内容，国内外尚无成熟的观点，尤其是针对我国实际的研究更为缺乏。其次，文化创意产业是一个新兴产业，行业划分和统计标准各有不同，许多现象和问题有待进一步的考察、梳理和探究，因此造成数据收集的困难，对研究分析形成不利影响。

　　第三，对于政策未来发展趋势的预测存在困难。由于政策对于产业发展有着巨大影响，对政策的分析预测必须客观、可靠、有理有据。由于基础条件和资料的不足，对未来趋势的分析就会显得困难。

　　通过对国内外不同制度之间文化创意产业发展中的政府职能转变与产业政策发展的比较，文化创意产业和其他产业政策的比较，文化创意产业不同发展阶段政策的比较，结合我国文化创意产业和政策支持体系的发展现状，通过政策机理的分析和对未来政策发展趋势的预测分析，提出符合我国实际的文化创意产业政策，以期对我国文化创意发展起到较好的启发作用。而且，进一步的研究需要集中在以下内容：

　　（1）不同政府职能与政策取向之间的关系；（2）不同阶段有何不同取向，主要的影响因素有哪些；（3）以何种政策及方式符合规律地有效推动产业发展；（4）政策规模与产业发展水平之间的匹配关系；（5）如何适时调整政策，调整的时机、方式以及选择因素等；（6）政府职能转变如何有效影响机构改革和管理机制改革；（7）如何评价政策效能；（8）如何建立与政策相适应的执行机制。

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