工具——价值理性分野下西方行政伦理学的变迁

　　“行政学说史的研究是行政学研究的基础和起点。实际上，只有通过行政学说史的研究，我们才能清晰地理顺公共行政发展的基本脉络，准确把握公共行政的基本概念、命题和实质，进而摸索到行政学研究的新路子。同理，行政伦理学说史的研究是行政伦理学研究的基础和起点，对西方行政伦理学的变迁进行研究具有重要的理论和现实意义。

　　一、工具理性与价值理性的涵义

　　(一)工具理性的涵义

　　德国社会学家马克思•韦伯在《社会学的基本概念》中率先提出并详述了“工具理性”与“价值理性”的界定与差异。他认为，工具理性是指“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段'”公共行政学中的工具理性取向主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。工具理性可以分为成本理性和收益理性。“通过缜密的逻辑思维和精密的科学计算来实现效率或效用的最大化”是工具理性取向的目的。传统公共行政理论和新公共管理理论是西方公共行政理论中工具理性取向的代表流派，公共行政学创始人威尔逊是这一取向的创立者。

　　(二)价值理性的涵义

　　马克思•韦伯认为价值理性是指：通过有意识地坚信某些特定行为的伦理的、审美的、宗教的或其他形式的自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动。”简言之，“价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目标必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。”公共行政的价值理性取向“把公共行政理解为通过不断地向公众传播和灌输公共精神以培养公民资格的过程，关注公共行政的公共性。”公共精神的内容主要有公平、民主和公民权等。价值理性取向“强调公共服务的公平性、政府官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值。”新公共行政理论、弗吉尼亚工学院重建学派（黑堡学派）、后现代公共行政理论和新公共服务理论是西方公共行政理论中价值理性取向的代表流派，美国行政学家沃尔多是这一取向的创立者。

　　二.JR模式主导时期的西方行政伦理学

   行政伦理学中的工具理性模式（InstrumentalRation¬alityMode)可以简称为IR模式。20世纪70年代之前，工具理性模式（IR模式）在西方行政伦理学领域占据主导地位。

　　(一)IR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络

　　1.萌芽时期（18世纪80年代20世纪20年代）

　　美国开国元勋曾认识到行政伦理的重要性。1788年华盛顿总统在第一次国会会议上指出：我们国家政策的基础在于个人道德的纯粹的、坚定的原则。”詹姆斯•麦迪逊则指出：在规划一个由凡人来管理凡人的政府时，老大难的问题在于：你必须首先设法让政府能够控制被统治者,然后又强制政府去控制它自己。”1880年，多曼•伊顿“有感于公共行政机制长期的、单纯追求效率的、机械式的运作，认为这种情况必将引起严重的腐败，而且会使美国人的道德感变得麻木。”他把宗教伦理的道德观念引入公共行政学领域，在某种程度上推动了行政伦理学的研究。

　　伍德罗•威尔逊的《行政学之研究》中“关于教育、人性和有道德的行政行为之间的关系和看法”，对行政伦理的研究有着深刻的影响。法兰克•古德诺在《政治与行政》一书中主张在功绩制的基础上对公务员加强从上而下的制约，从而实现廉政。20世纪初，弗雷德里克•泰罗的科学管理理论某些观点涉及行政伦理学的研究内容。魏罗毕在《行政学原理》一书中“把行政效率和行政伦理联系在一起的看法对此后学界对人事管理，对行政伦理的研究还是具有重要的意义的。”

　　总体而言，这一段时期的西方行政伦理学仅停留在表面分析阶段：尚无学者对行政伦理的研究兴趣深入持久并进而成为该领域的专家；没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物面世；没有召开过关于行政伦理学的专门学术会议；没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。

　　行政伦理学在这一时期发展缓慢的主要原因是：其一，政治行政两分法学派认为：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。“对后者而言，所谓的行政道德说到底只不过是服从命令，照章办事而已。”其二，行政原则学派认为，遵从上级指示、注重效率并认真办事就是行政官员的道德要求。这两大学派在公共行政学发展的早期具有重大影响力，其主张在某种程度上限制了行政伦理学领域的研究，并决定了工具理性模式在行政伦理学领域占据主导地位。

　　这两大学派的主张促使行政学者思考：行政官员应该怎样做才算符合公众利益？为了回答这一问题，西方行政学者从两个角度进行研究：其_是官僚责任派，关注政府官僚部门的责任感，代表人物是弗雷德里奇、范纳、凯登和库珀等等；其二是组织人本主义派，关注政府部门中组织人本主义的重要性，代表人物是福莱特和丹哈特等等。

　　2. 奠基时期（20世纪3060年代）

　　19351941年，美国行政学界展开了一场关于行政伦理的论战，代表人物是弗雷德里奇和范纳，双方争论的焦点是保证行政官员操守的途径。这场论战使行政学界对行政官员的责任及其制约的关注度得以提高，使学界、政界和公众对行政伦理的重视度得以加强，实质上催生了西方行政伦理学。高斯、怀特和迪茂克则在《行政学的意义与范围》、《公共行政的责任》和《裁量权在现代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量权的合理性，并提出了行政人的裁量性判决应对谁和对什么负责的问题。”维恩•李斯在《道德和行政裁决》一文中“不但把人们的注意力集中到公共行政的一个重要环节行政裁决上，而且更强调了公共行政的政治性和公共行政中价值观的不可忽视性。”罗伯特•达尔在《公共行政科学：三个问题》中指出传统公共行政学遇到三个难题，他的批判为公共行政伦理的理论研究与系统形成做出了巨大的贡献。此后至20世纪60年代，行政伦理学领域的主要文献有：保罗•阿普尔比的《通向更好的公共行政》、弗瑞兹•马克斯的《行政伦理和法治》和阿普尔比的《民主政府的行政和道德》、2014年第1期总第343期斯蒂芬•贝利的《伦理与公共服务》、罗伯特•戈兰姆比乌斯基的《组织作为一个道德问题》和《人，管理和道义：走向新的组织伦理》等等。

　　总体而言，20世纪30—60年代，西方行政学界开始有一批学者提高对行政伦理学领域研究的重视程度；美国公共行政协会分别于1952年、1959年和1963年召开过三次全国性的行政伦理学专题研讨会。行政伦理的研究取得长足进展，为行政伦理学的诞生打下了良好的基础，但该时期的研究依然显得不够系统、稳定，没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物出版面世；没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。工具理性模式在该领域依然占据主导地位，尽管某些学者的观点已倾向于倡导价值理性模式，但未能在短期内发展为完备的价值理性模式。这一状况直到1968年新公共行政学派创立之后才得以改变。

　　(二）IR模式在20世纪70年代之前占据主导地位的原因

　　20世纪70年代之前，工具理性模式在西方行政伦理学领域占据主导地位，其根本原因在于：20世纪70年代之前，工具理性取向在公共行政学（行政伦理学的源学科）中占据主导地位直接导致该取向在行政伦理学中占据主导地位。具体原因如下：

　　1. 外部控制理论的影响。传统公共行政理论的三大基础理论（政治行政二分法、官僚制理论和科学管理理论)都关注对政府官员的外部控制而忽视个体美德。主张对政府官员进行外在的政治控制；下级应该受到上级的绝对控制并绝对服从上级；个体美德应该从属于组织的外部控制。三大基础理论对外部控制理论的倡导使价值理性取向难以在西方行政伦理学中占据主导地位。

　　2. 实证主义研究的影响。实证主义研究在传统公共行政时期大行其道，众多学者倡导效率主义，关注行政的“可行性”研究。公共行政学领域中奉行事实与价值分离的原则、行政与伦理二分模式。“理论研究者们热衷于把行政活动归于科学的事实领域，而认为伦理学属于价值领域，两者无法建立起内在关联。”17]“实然”的事实问题是行政实践与理论的关注点，“应然”的价值问题被忽视。

　　3. 官僚制理论对工具理性取向的倡导。韦伯在其官僚制理论中把合理性分为形式合理性与实质合理性，认为形式合理性与工具理性的科学精神相符，在官僚制中应该摒弃价值理性的因素，应该依据科学性、技术性、逻辑性等原则、在工具理性的基础上构建官僚制，其倡导工具理性取向对工具理性模式在西方行政伦理学发展初期占据主导地位有重要影响。

　　4. 效率至上主义的影响。效率至上主义是传统公共行政理论的核心价值取向，这种取向排斥公平、正义、民主和公共利益等伦理价值观念，为工具价值取向在公共行政学和西方行政伦理学中占据主导地位创造了条件。

　　以上四方面都致使工具价值取向在西方行政伦理学的萌芽时期和奠基时期占据主导地位，这两个时期的部分学者虽然在其著述中提出某些与价值理性模式相关的观点，但价值理性模式只是处于萌芽和发展阶段，这种局面直到新公共行政学派建立之后才得以改变。

　　三、行政伦理学中的VR模式

　　行政伦理学中的价值理性模式(ValueRationalityMode)可以简称为VR模式，这一模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式。1968年，新公共行政学派建立，该学派对传统公共行政学进行批判，其观点与传统公共行政理论倡导的“价值中立”和“效率主义”截然相反，引发新一轮对传统公共行政理论的批判与反思，并推动价值理性取向在公共行政领域中取得主导地位。20世纪60、0年代，传统公共行政学在西方国家的政府实践过程中引发一系列伦理困境（民权运动、越南战争及“水门事件”等），引发学者思考行政权力腐败和公务员的伦理价值等问题。在这两大背景下，行政伦理的研究开始取得长足进展，西方行政伦理学进入发展时期。

　　(一)VR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络

　　斯科特和哈特在《公共行政危机》_文中“主张把伦理学和公共行政结合起来，但他们已不再提倡传统的基督教的价值观或者前一时期人们谈论的各种浅层次的道德规范，而是转向了哲学的沉思。”德怀特•沃尔多在《公共道德的反思》一文中对“水门事件”进行了分析。特里•库珀是这一时期西方行政伦理学领域极具影响力的学者。他于1982年出版《行政伦理学》_书，试图通过对西方（尤其是美国）社会中的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的大量分析和实证研究，揭示出通向行政伦理学的一种‘设计的方法'”此外，还出版了《公共行政中的公民伦理》《行政伦理学手册》。

　　总体而言，这一时期行政伦理学的特征如下：首先，有一批学者对行政伦理的研究兴趣深入持久，并进而成为该领域的专家，如凯登、库珀和马国泉等；其次，有一批以行政伦理为专题的学术专著和学术刊物不断地出版面世。除前述著述之外,《公共廉政年鉴》于1996年创刊，1998年改名为《公共廉政》,该刊的创刊与发展是行政伦理学日趋成熟的重要标志；再次，行政伦理学专门学术会议持续召开，如：美国行政协会（ASPA)分别于1974、1976、1978、1980,1988和1990年召开了有关行政伦理的讨论会。1989年，ASPA在华盛顿召开第一届“全国行政伦理学大会”。1991年，第一届“政府伦理研究大会”在犹他州帕克城召开。1995年，全国伦理学与价值观研讨会”在美国佛罗里达州坦帕公共行政学院召开；最后，众多高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程，如1989年，全国公共事务和行政研究院所联合会（NASPAA)”制定MPA课程标准，要求把行政伦理学作为必修课程，推进了西方行政伦理学的发展。可见，西方行政伦理学的学科体系是在这一时期得以构建和完善的。

　　(二）VR模式在这一时期占据主导地位的原因

　　价值理性模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式的主要原因是：

　　1.新公共行政学派的影响

　　新公共行政学派的创立促使众多行政学者对公共行政学领域中新的价值定位（社会公平）的可能性进行思索、对公共行政行为进行伦理思考。该学派的核心价值理念之一是社会公平，但并未忽视效率理念。他们认为：公共行政是政府理论与管理理论的结合，相比之下，前者注重社会公平，后者注重经济和效率。行政人员应该用效率作为手段实现社会公平这一目的。可见，该学派在扬弃传统公共行政学的“效率至上”的基础上大力发展社会公平理论,促使价值理性取向在公共行政学和西方行政伦理学领域中成为主导取向。

　　2.行政人员伦理自主意识的增强。

　　这一时期的学者对西方国家面临伦理困境进行反思：当上级命令与公共利益冲突时该如何选择？这种思索促使行政人员的伦理自主性不断增强，维护公共利益”、“坚持社会公平与正义”等理念越来越成为公共行政学领域的主导理念，这种改变为公共行政学领域和行政伦理学领域的主导理性模式的变更创造了条件。

　　3.对传统公共行政学三大基础理论的批判。

　　其一,对实证主义方法论的批判（实质上是对政治行政二分法的批判）。斯科特和哈特于1973年发表《公共行政危机》一文批判实证主义研究，他们倡导用伦理视角和形而上学的研究方法对行政组织和公务员的价值观进行审视。其二，对官僚制的批判。官僚制片面强调工具理性而忽视价值理性，过分施行“非人格化”使行政人员异化。另一方面，封闭、保守、呆板的官僚制难以适用于信息资源丰富、快速变化、知识密集型的现代社会。这两方面受到某些学者的批判。其三，对效率至上主义的批判。这实质上是对泰罗制的批判。

　　四、R模式与VR模式的融合

　　自西方行政伦理学的奠基时期以来，其内部的IR模式与VR模式一直在相互冲突，20世纪末期（尤其是21世纪）以来，部分学者开始探讨两种模式的融合途径，西方行政伦理学进入融合时期。目前，主要的融合途径有三种：政治伦理视角下的融合，“D模式”的融合与“E模式”的融合。以下将简介这三种融合途径并阐释本研究的IR模式与VR模式融合途径。

　　(一)政治伦理视角下的融合

　　1989年，凯丝瑞•丹哈特和卡纯在《理想的管理：伦理学的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念关注个体权利、平等、公平、自由等独立存在的价值；而官僚理念是工具性的，关注程序、手段：有效率、经济、标准化、等级权威结构、职责体制、无偏私、应用程序等。”2。]工具理性是手段，价值理性是目的。他们主张在政治伦理视角下实现工具理性模式和价值理性模式的融合：这一视角与民主理念的实现是相联系的，它提供了一种不同的方式来看待公共行政伦理，这是一个能加速民主与官僚理念融合的方式，从而为行政的政治提供伦理指导。”[21]行政人员在行政体系中，应该将官僚理念作为工具和手段，通过对效率和标准化等价值的追求，保证民主理念所追求的公平、正义、个体权利和公共利益等等价值的实现。

　　(二）“D模式”的行政伦理解释方式

　　伯克(Burke)在《行政伦理学和民主理论》一文中探讨了“D模式”的行政伦理解释方式，试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。其研究重点是：民主政治的内涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人员在组织结构内的角色定位。他阐释了民主制与伦理的关系，并指出存在行政伦理困境的原因在于：同_情境下，行政人员的角色因不同的民主理论而不同。“因而，伯克解决此问题的方式是分别考察：古典民主理论，律法主义、多元主义与参与进路、民主责任、宪法启示这些理论中的行政管理者的角色变化与行政伦理定位。”22]对这些方面进行研究之后，伯克指出，行政人员的个体价值取向应该与民主政府的目标协调一致，民主责任是其中的重要内容。“民主责任的话语重点在于关注行政管理者角色的官僚性质以及它在民主框架内的定位。”23]探究“民主制的特点与行政人员的义务和角色密切相关”这一命题时，需要考虑“民主责任”问题。

　　(三）“E模式”的行政伦理解释方式

　　2005年，杨开锋与候泽在《再次接近政治行政二分法及其对行政伦理学的影响》_文中探讨了“E模式”的行政伦理解释方式，试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。他们认为官僚精神和民主精神并非绝对二分，官僚价值并不等同行政价值，行政效率同样能够通过参与制、放权和自我管理等行政伦理中的“高道路”实现。“官僚价值的内容能够扩充到包括民主价值在内。通过重建一个公共哲学与公民精神，公共行政能够加强民主制。”24]他们主张通过提高公民的政治参与度构建公民精神和行政人员的伦理道德，促使行政人员关注社会问题、维护公共利益并成为制度构建者。

　　(四）公共价值管理范式（PVM范式）IR模式与VR模式的融合

　　1.公共价值管理范式的涵义

　　西方公共行政学中工具理性取向与价值理性取向的更替类似钟摆运动：一端是绝对的工具理性取向，另一端是绝对的价值理性取向，中间是公共价值管理范式。两种取向在争论、更替过程中慢慢接近中间，逐渐形成公共价值管理范式。

　　公共行政体系从本质上看应该是工具理性和价值理性的整合统一和完美结合，这种统一、结合所产生的范式即公共价值管理范式。“公共价值管理的理念于20世纪末由英美学者提出，代表人物有哈佛大学的资深教授马克•莫尔（MarkH•Moore)和英国曼彻斯特大学的杰瑞•斯托克(GerryStoker)教授。”25]1995年莫尔出版《创造公共价值：政府战略管理》_书，2006年斯托克在《公共行政评论》上发表《公共价值管理：网络化治理的新叙事？一文，二者的著述对公共价值管理范式进行了深入研究。公共价值管理模式体现了公共行政的工具理性和价值理性，“是公共行政的价值理性和工具理性合理地有机结合，是公共行政学者前进的方向和公共行政学的发展趋势。”26]网络化治理理论是公共价值管理范式的代表理论之一，莫尔和斯托克是这一范式的创立者。行政伦理学中的公共价值管理范式（PublicValueManagementParadigm)可以简称为PVM范式。至此，西方行政伦理学的变迁共经历了四个时期，分别为四种模式主导，其变迁过程可见表1。

　　模式与VR模式融合的途径

　　实现公共价值管理范式（PVM范式）的基本主张能够较好地实现IR模式与VR模式的融合。公共价值管理范式的基本主张及实现后的成效如下：

　　(1) 对集体偏好的关注。政府应该对公民的集体偏好进行回应，而非对“顾客”进行回应；创造公共价值的基础是基于政治协商的、集体性的偏好表达。公民可以视为关注自己支付的税赋被如何使用的股东；公民通过投票箱、真正的参与、咨询和调查等方式来促进他们的税赋得到有效合理的使用。

　　(2) 重视政治的作用。在政府管理过程中，政治是一种有效的协调机制：它使人们能够在市场利己主义之外进行合作并做出决策；政治决策的灵活性使其能够更好地应对一些不确定、不明晰和意外的变化；政治能够超越利益分配，创建一个将不同利益集中起来实现共同目的的公共价值分配方法；政治通过改变人们的偏好和创造一个具有合作精神的环境来影响合作的基础。

　　(3) 重新定位民主与效率的关系。民主和效率是伙伴关系：民主的输入贯穿于分配效率和技术效率之中，民主嵌入在整个公共价值管理过程之中。“分配效率和民主是合作伙伴关系，而不是交易的对象。”27]

　　(4) 对效率、责任与公平问题的全面回应。针对效率问题，通过持续的检查保证行为符合目标；针对责任问题，通过可沟通的目标对责任进行设定与监督；针对公平问题，通过发展个人能力实现权利与责任。

　　(5)推行网络治理。对话和交流体系是公共价值管理范式的实践基础，使其表现出网络治理的特征。技术和关系是网络治理中的两个关键词：先进的信息化技术为网络治理提供了硬件方面的基础，“成功的关系”是创造公共价值的重要前提，也是公共价值管理的核心目标。

　　可见，公共价值管理范式倡导：对公民集体偏好的回应；在政治协商的基础上创造公共价值；公民真正且有效地进行政治参与；民主与效率是伙伴而非敌对关系；全面应对效率、责任与公平问题；推行网络治理等。这些是行政伦理中的“高道路”实现上述诸点可以有效地实现公民参与、维护个体权利、实现社会公平和正义，从而完善民主制（即实现价值理性）。这些理念的实现还能够保障较高的行政效率，实现标准化、维护职责体系，从而实现官僚价值（即实现工具理性）。这两大方面的实现实际上是较好地实现工具理性模式与价值理性模式的结合。换言之，R模式与VR模式的最佳融合途径是实现公共价值管理范式(PVM范式）。