摘 要：农村社会保障法律制度的缺失是影响农村社会保障发展的重要因素，农村社会保障法制建设的滞后已经不能适应
新农村建设的要求，加快农村社会保障立法和增强农民社会保障意识势在必行。
关键词：农村；社会保障；法制建设
1 农村社会保障法律制度缺失
1.1 农村社会保障法律法规缺乏
我国农村社会保障主要包括农村社会保险、社会救济和社会福利三方面，涉及农村养老保险、医疗保障，“五保”供养，优抚安置，社会救济等项目，这些项目的实施需要与之相配套的一系列法律法规作为其发展的支撑。但是，目前只有2006年3月1日新修订的《农村五保供养工作条例》(以下简称《条例》)及1992年民政部制定并颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)。农村医疗保险、优抚安置、社会救济主要以政策为导向，靠行政命令的方式推行。农村社会保障法律法规不仅数量少，而且层次低，属于行政法规和部门规章。
1.2 已有的规章存在不足
农村养老保险由于《方案》的实施，获得较大的发展。《方案》对保险对象和参保年龄、保险金的筹措、缴费标准、保险基金的管理以及农村养老保险的管理机构等都作了明确的规定。为了使农村养老保险制度化、规范化，民政部于1992年之后相继颁发了《农村社会养老保险管理服务费提取使用办法》、《农村社会养老保险会计制度》、《关于加强农村社会养老保险基金风险管理的通知》、《关于加强农村社会养老保险管理工作章程》等规章制度，地方各级政府也制定了相应的规章制度，使农村养老保险工作逐步健全和完善起来。WwW.11665.CoM但《方案》本身存在着一些不足，表现在：第一，农村养老保险基金筹集上，呈现出城乡差别。城镇养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。而农村养老保险实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”的方针，在农业税免征后，农村集体补助在大多数地区更加缺乏保障，农村养老保险变成农民个人储蓄的积累制，形同商业保险。第二，农村养老保险基金投资渠道单一，基金保值增值能力差。《方案》规定，基金保值增值主要是购买国家发行的债券和存入银行，虽然保障了基金的安全性，但使其保值、增值困难大。第三，基金违规使用现象比较严重。由于《方案>实施过程中，缺乏必要的法律规范，基金被挤占、挪用或贪污时有发生。
2 农村社会保障法律制度缺失的影响
(1)农村社会保障基金管理缺乏约束，挤占、挪用资金常有发生。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资，炒股票，更有甚者利用职权贪污盗窃，致使资金大量流失，造成资金使用风险大，保值增殖困难，严重影响资金正常运转。
(2)农村社会保障政出多门。农村社会保障因项目的不同，涉及多个政府部门。农村社会救济、社会优抚由民政部门负责，合作医疗由卫生部门负责，社会福利由民政部门、教育、卫生等部门负责。由于农村社会保障具体制定政策、执行政策政出多门，造成部门之间要么争着管，要么互相推诿。
(3)农村社会保障制度不稳定。由于立法的滞后，地方政府制定的农村社会保障政策，出台的许多措施具有行政性、过渡性、临时性特点，靠单纯的行政手段管理，制定和执行政策不免存在随意性，管理漏洞多，监督不力，国家投入的资金浪费、不到位现象严重。
(4)社会保障覆盖面小，保障程度低。目前农村社会保障主要有农村社会救济、优待抚恤、五保供养，农村新型合作医疗刚刚开始全面推行，农村中大多数人还无法享受社会保障。农村社会保障水平也十分低下，由于农村社会保障主要是乡村两级统筹，各地经济发展水平的高低决定了保障的程度，经济发达的乡村，社会保障程度高，经济落后的乡村保障程度偏低，而后者更为迫切需要社会保障。
目前，农村社会保障主要依靠政策和行政手段推行，容易产生主观随意性，造成“人亡阵失”的后果。因此，从广大农民的需要出发，必须加快农村社会保障立法工作，依法建立农村社会保障制度，明确农村社会保障的性质、对象、内容和标准，规范农村社会保障各方主体的权利义务，建立健全农村社会保障体系。
3 加快农村社会保障的法制建设
新修订的《农村五保供养工作条例》解决了农村税费改革后“五保”供养资金短缺的问题，使五保供养从农村集体供养转为国家财政供养。新《条例》的出台标志着“五保”工作更加规范化、法制化。作为我国第一部规范农村社会保障的行政法规，不仅为农村五保供养工作提供了法律保障，而且为农村社会保障的法制建设提供了参考。现行农村社会保障主要涉及救灾、救助等社会救济、五保供养、优待抚恤等社会福利和农村新型合作医疗项目，农村社会养老保险处于空白。
(1)加快部门规章或地方性法规的制定。对已经实施的农村社会救济、社会福利和农村新型医疗保险，国务院各主管部门可在全国各地实施的基础上总结经验，制定部门规章，完善实施细则。劳动和社会保障部可在原有《方案》的基础上，修订完善《农村社会养老保险方案(条例)》。此外，由于我国农村地域广阔，区域经济发展存在不平衡性，因此各地应根据当地农村实际情况，制定相应的地方性法规或规章，特别对尚处于空白或者开始试点进行的农村养老保险和农民最低生活保障开展研究，具有前瞻性地制定农村社会保险的具体保障方法的规章或法规。在进行农村社会保障地方性法规立法时，既要考虑农村社会保障内容的特殊性，又要考虑与社会主义市场经济发展要求的适应性及与城市社会保障的衔接性等问题，以保障农村社会保障工作有序规范地开展。
(2)加快农村社会保障单项法律法规的立法工作。当前，全国各地都在积极开展和推进农村社会保障工作，急需有关方面的法律法规指导。因此，全国人大或国务院可在部门规章或地方性法规的基础上，制定农村养老保险、农村合作医疗、农村救济、农村优待抚恤等法律法规，使农村社会保障内容具体化，规范化、法律化，增加其可操作性。为国家出台综合性社会保障基本法律提供参考。
(3)制定农村社会保障基本法律。全国人大根据地方性法规和单项法律法规实施的情况，在条件成熟时，制定《农村社会保障法》，对农村社会保障的原则、保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定，以统领各单项法规和地方性法规，确立农村社会保障的统一性和权威性。
(4)增强农民社会保障的法律意识。农村社会保障法制建设重点是农村社会保障的立法工作，但农村社会保障法律法规出台后，农民是否接受，是否满意将影响着法律法规的执行效果，因此不可忽视农民社会保障法律意识这一问题。农民养儿防老，以地养老的观念根深蒂固，加之农村大部分地区经济落后，农民收入较低，缴纳社会保障金比较困难，因而农民的社会保障意识还很淡薄。增强农村干部和农民的社会保障法律意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件，是农村社会保障法律实施的保证。要通过广泛的宣传教育，使农民充分认识到社会保障的重要性，积极参加，从而为农村社会保障的推进，为建立和完善农村社会保障法律制度创造条件。
参考文献
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