中国行政强制执行主体法理思考和重置

内  容  摘  要  

   行政强制执行作为国家运用其权力对不履行行政法义务的相对人，依法采取强制手段，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为，在国家行政活动中具有重要地位与作用。因此，如何确运用行政强制执行已经成为依法行政、依法治国的重要环节，而行政强制执行的主体安排又是首先应当考虑的因素。我国现行法律对行政强制执行制度采取了以行政机关申请人民法院执行为主，行政机关自力执行为辅的主体安排，而立法也呈现出了继续维持这一安排的倾向。我国行政法制执行主体的现行法律安排既有优势，但也存在着缺陷。优势主要表现在：(1)有利于保护人权。(2)有利于制约行政权力。（3）是社会主义市场经济的根本要求。缺陷在于：(1)不利于行政效能的正常发挥；(2)难以保障行政行为执行的公正和效率，也与法院专事司法、居中裁判的地位不相符。(3)不利于相对人的权利救济。(4)浪费了宝贵的司法资源，法院在客观上成了行政机关的执行工具。只有准确分析界定影响行政强制执行主体配置的法理问题，我们方有可能对中国行政强制执行主体的安排作出一个合理的选择或改变。本文通过考察中国行政强制执行主体的现行法律安排，找出影响行政执行主体配置的法理问题并加以分析，在此基础上对我国行政强制执行的主体进行重新设置，认为将行政机关设置为执行主体才是我国行政强制执行制度的法理选择。并进一步指出这样的设置将会给中国的法治进程带来的影响。

行政强制执行作为国家运用其权力对不履行行政法义务的相对人，依法采取强制手段，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为，在国家行政活动中具有重要地位与作用。wwW.11665.cOM因此，如何正确运用行政强制执行已经成为依法行政、依法治国的重要环节，理论界和实务界都在为此进行着有益的探索，我国《行政强制执行法》的制定也正在紧锣密鼓的进行之中。而行政强制执行的主体安排又是首先应当考虑的因素。鉴于此，拟以本文对中国行政强制执行主体予以法理分析并提出自己的看法，以期为进一步推动中国行政强制执行制度的改革与立法作些努力。

    一、中国行政强制执行主体的现行法律安排及评价

    我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。有学者对中国涉及行政强制执行的65部法律、法规进行了统计，其中申请人民法院执行的约占70％，主要集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域。行政机关执行的约占23％，主要集中于公安、税收等领域。行政机关和法院选择执行的约占3％，主要集中于海关管理领域。只有处罚规定而没有明确由谁执行的约占4％。此外，全国人大常委会法制工作委员会从1999年3月着手行政强制法的调研起草工作，经过反复征求各有关方面的意见，多次修改，于2002年4月形成了《行政强制执行法(征求意见稿)》，而《关于行政强制执行法(征求意见稿)的说明》则将我国现行的行政强制执行制度总结为“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅的制度”，并对这一制度予以充分肯定的评价。由以上统计数据以及已经出台的官方意见中可以看出，我国现行法律对行政强制执行制度采取了以行政机关申请人民法院执行为主，行政机关自力执行为辅的主体安排，而立法也呈现出了继续维持这一安排的倾向。

    尽管以法院为主，行政机关为辅的行政强制执行主体安排在法律规定中得到了确立，但我们对法律现象的评判绝不会也不应该因为法律的固有存在而终止。对于现有的行政强制执行主体法律安排，也应该予以客观的评价。我国行政法制执行主体的现行法律安排既有优势，但也存在着缺陷。优势主要表现在：(1)有利于保护人权。我国是一个缺乏法制传统的国家，行政权一向强大，行政机关习惯于用行政手段办事，行政执法水平不高，多一道法院的审查，将有利于减少错误，有利于保护公民的合法权益；(2)有利于制约行政权力。通过人民法院对行政行为执行前的审查，以规范和制约行政权，从而达到制约行政权的目的。(3)在社会主义市场经济体制下，要求我们对市场主体的合法权益予以更好的保护，坚持以人民法院强制执行为主的原则，无疑也是社会主义市场经济的根本要求。缺陷在于：(1)行政机关拥有的自行强制执行权非常有限导致行政权威失落，给行政行为的执行效果带来影响，从而不利于行政效能的正常发挥；(2)将行政强制执行权的主要部分划归法院，显然是一种简单化的处理方法，不仅难以保障行政行为执行的公正和效率，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不相符。(3)因为经法院程序后行政强制执行已经不再是原来的行政行为，对其不服不能请求行政复议，而它又有异于行政诉讼，因而对其不服亦不能上诉，虽然还有申诉的救济途径，但这显然不利于相对人的权利救济。(4)由于法院对行政机关申请执行的条件通常只是采用形式审查，而不是进行实质审查，使得很多申请执行条件的审查流于形式，不仅浪费了宝贵的司法资源，而且是法院在客观上成了行政机关的执行工具。

    上述评价表明，我国“以法院为主，行政机关为辅”的执行主体虽然有其合理性，但这种安排存在着许多严重的缺陷，在很大程度上阻碍了行政强制执行的良性运用，这引发了笔者对如何使行政强制执行主体更好地适应我国行政领域实践之要求的进一步思考。

    二、影响中国行政强制执行主体配置的法理问题分析

    理论研究不应满足于了解现状，而应对现状进行必要的梳理和分析，从中找出影响或者决定现状改善与发展的关键问题并加以研究。笔者通过上述的梳理，发现只有准确分析界定以下几个影响行政强制执行主体配置的法理问题，我们方有可能对中国行政强制执行主体的安排作出一个合理的选择或改变。

    (一)司法权与行政权关系的界定

行政强制权是行政强制执行的“精神内核”，对行政强制执行权的性质定位直接关系到行政强制执行到底应由或主要由行政机关还是人民法院来实施的主体设计。依现行《行政诉讼法》第65、66条的规定，行政机关可以强制执行人民法院已经生效的行政判决、裁定，人民法院也可以强制执行行政机关的具体行政行为，这种做法在很大程度上模糊了行政强制执行与司法强制执行的界限，行政权与司法权在行政强制执行中出现了交叉现象，这给认识行政强制执行权的性质带来了影响，因而有必要对司法权、行政权以及行政强制执行权三者之间的关系予以界定。司法权的概念起源于古希腊亚里士多德的《政治学》一书，而孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中，将其称为“裁判权力”，审判或裁判权是司法权的核心权能。而现代学者也多将判断权视为司法权的本质内容，它区别于以管理权为本质内容的性质权。而行政强制执行权的作用主要体现在它对国家行政机关依法作出的行政决定的最终实现上。即它是通过国家强制力来实现行政机关依法行使职权时所要达到的目的。国家机关依法行使行政职权，其最终都是为了达到某种行政管理上的目的，这种管理目的就是通过行政机关的行政决定来实现其意思表示，当相对人无法履行或明确表示拒绝履行行政机关所作的管理意思时，行政机关为了管理需要，就不得不动用行政强制执行权，来实现其管理目的，于是，行政强制执行权就表现为行政强制执行。因此，依附于行政决定这一前提的行政强制执行权本质上是行政机关依法行使行政职权的一种表现，是行政权行使的自然延伸，它本质上是行政权的一种权能。法院属于典型的法律适用机关，依法定程序适用法律对案件作出裁决乃是法院的首要任务，以判断权为核心的司法审判可被看作是法院最核心的甚至是唯一的职能，这也是法院与政府最明显的区别所在。因此由法院来行使行政权是司法权替代行政权，司法权的本质发生了扭曲，人民法院消极、中立且无偏私的裁判者角色发生错位，这也使得本已不堪重负的法院审判任务愈加繁重，司法资源受到了无谓的消耗，而其在损害行政权威的同时也必将损害司法权威。司法权对行政强制执行权的干预是为了制约行政权的滥用，事实上行政机关也的确存在发生滥用职权的情况，然而这种问题并不会因为行政强制执行权从行政机关转移到司法机关就得到解决，问题的关键不在于把执行权从行政机关转移到司法机关，而在于对行政强制执行权进行严格的程序控制和司法监督，司法权的作用将在事后监督功能中得到体现。因此，即使为了制约行政权的滥用而要求司法权有所介入，也应该将法院的介入范围限定在个别情况下，对其介入也应该把握明确的限度，即仅限裁判，不具体承担执行任务。

(二)公正与效率的权衡

    任何一种法律资源的配置总会遵循一定的标准，而这种标准往往体现为法律价值的倾向。行政强制执行制度在进行主体安排时也遇到了法律价值的选择问题：首选效率还是坚持公正?对这一问题的不同回答也使得人们对行政强制执行主体产生了不同的选择。首选效率的人往往会将行政机关视为行政强制执行的当然主体，而坚持公正的人则会选择法院作为主体。事实上，无论是理论还是实践，公正和效率的矛盾都已经成为人类社会协调发展的一个普遍命题。对这两种价值的取舍在不同的时期有着不同的认识。从西方历史上看，总是出现追求公平与追求效率交替更迭的局面。在我国，自然经济时代，坚持“公平优先，兼顾效率”；在社会主义市场经济发展过程中坚持“以经济建设为中心”，则提出“效率优先，兼顾公平”。基于效率原本是经济学的主题，只是由于自亚当·斯密以来经济学对法律的渗透，亦即对法律的经济分析的运用，效率才被引入法律领域的缘故，它与原来就是法律价值的公平本不是根本对立的两种价值。但是由于效率已经成为人们在配置法律资源时的一种法律价值倾向，因而有必要理清二者的关系。笔者认为：(1)公平和效率缺一不可。因为“非正义的制度归根到底是低效率的”，但同时“迟到的正义是非正义”(法谚)。(2)公平和效率的价值对立不可避免。从逻辑上讲，公平和效率不存在哪个先，哪个后的问题。但是具体到历史和现实生活中，公平和效率总是具有时间差和空间差，因而必然会出现二者取舍先后的对立。”(3)公平和效率应当是统一的。因为对二者的追求都是为了使法律资源的配置更具合理性，在时间上对某一种价值的优先考虑并不意味着否定另一种价值。而且它们作为一对矛盾范畴，其本质上也应该是统一的。以上公平和效率的关系告诉我们，行政强制执行主体的安排必须同时考虑公平和效率，以公平和效率相统一作为根本的价值追求。但行政强制执行权在本质上届于行政权，而现代行政权的首要价值追求是效率。这就使得效率成为行政强制执行主体配置首先考虑的对象，但是基于此种考虑作出的以行政机关为主体的选择并不意味着漠视公平，因为公平和效率本身并无优劣之分，只是二者存在必要的时间差。我们完全可以为公平和效率的时间差找到一个很好的协调点，那就是程序。公平和效率都是程序正义原则所追求的，通过为行政强制执行权的运行设置公平合理并且严密的行政强制执行程序规则(例如在《行政强制执行法》设定科学的执行程序)，使得行政机关在法律的支配下运作，在追求效率的同时也保障了公平。而且，行政强制执行属于具体行政行为的运用，相对人可以通过复议、诉讼等途径寻求救济。专门针对国家机关的行政诉讼法正是正义所催生的，其用正义之剑纠正不良行政，此时，公平价值便得以恢复。反观，如果行政强制执行由法院承担，本身就承担着繁重审判任务的法院是否有足够精力去完成执行可想而知，而法院为了追求办案速度，对非诉执行案件的审查也必将流于形式。到那时，公平又从何体现?

  

 (三)大陆法系与英美法系的借鉴

    行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系有重要区别：大陆法系的德奥模式将行政强制执行权交由行政机关行使，其理论基础是行政权当然包含行政强制执行权，行政强制执行应当由行政机关执行；而以美国模式为代表的英美法系原则上要求行政强制执行权由司法机关行使，其理论基础是分权制衡理论，强调行政权必须受司法权制约，以保持权力平衡，防止行政权力滥用。我国现行的以申请人民法院执行为原则，以行政机关自力执行为例外的行政强制执行制度比较接近于美国模式。如何较好地借鉴两大法系的模式对我国行政强制执行主体安排的完善也有很大的影响。各国法律的相互借鉴昭示着法律全球化的推进，事实上，现代社会以来大陆法系国家与英美法系国家的法律也在相互渗透，甚至有相互融合的趋势。但是，一国的法律传统是在长期的历史演进过程中形成的，有其特定的社会适应性，并且对该国未来法律发展产生深远的影响，而且由于法律科学作为一种带有地方知识性的科学，其不存在绝对普遍的理论。因此，在借鉴的同时应当根据本国的特点，在充分考虑本国法律传统的基础上设计出符合本国国情的法律制度。在我国行政法体系中，行政行为的界定、分类及其规则始终是立法及学理研究的核心内容。综观我国行政法的发展不难看出，它明显地带有大陆法系的某些痕迹，其与大陆法系国家大多以行政行为为核心范畴而建立起来的行政法体系具有一定的内在亲和力。”行政强制执行从根本上看属于具体行政行为的范畴，是行政权的一种权能。而众所周知，美国是一个三权分立的国家，为了有效控制行政行为，防止行政权的滥用，其行政强制执行权从来属于司法权而非行政权，行政机关在相对人一方不履行行政义务时，只能向法院提起诉讼，请求法院以命令促使履行。其与我国法律传统有着明显的区别，我国行政强制执行主体的安排也不宜过多借鉴英美法系的设置。相比之大陆法系的德奥模式更符合我国。

    三、中国行政强制执行主体的法理重置及其影响

    通过对我国行政强制执行法律安排的现状了解以及法理分析，可以发现，现行行政强制执行制度以申请法院执行为主、以行政机关为辅的主体安排存在着明显的缺陷，因而有必要对之加以重新设置。笔者认为只有排除法院的主体介入、将行政机关设置为执行主体才是我国行政强制执行制度的法理选择。首先，以行政机关为执行主体的选择使行政强制执行权得以回归，行政强制执行权的行政权本质属性得到了体现，而这也有利于厘清司法权与行政权的界限，避免了司法权对行政权的不恰当替代与干预；其次，以行政机关为执行主体的选择将使行政强制执行的效率得到明显的保证，同时行政强制执行过程中设置的科学合理的执行程序也会使得公平得到有效的保障，公平与效率的价值得到有机协调与统一。而这些恰好与以法院为执行主体的安排下虽然公平得到保证但效率很难保障（甚至有时二者都无法得到保证)的现状形成了鲜明的对比。最后，以行政机关为执行主体的安排也符合了我国以行政行为为理论核心的行政法学发展传统，与我国法律体系接近于大陆法系的现象比较吻合。

    虽然我们把行政机关作为我国行政强制执行的主体选择，但是仍有必要对这一设置予以进一步安排，以便使我国行政强制执行主体的设置更加符合法理要求以及更加具有可操作性。行政强制执行权作为行政权的一项权能，其与行政权的其他权能，如行政判断权、行政决定权等相对独立，并可分别由不同的主体在不同的时候来行使，而在现代法治社会，行政管理领域也出现了一种行政决定权与行政强制执行权相分离的趋势。从权力分离的角度，行政决定权与行政强制行权的分离主要包括两种情况，一种是行政权的外部分离，另一种是行政权的内部分离。坚持法院也应成为行政强制执行主体的学者只看到了行政权的外部分离，即行政决定权属于行政机关，行政强制执行权可属于法院，而忽视了行政权的内部分离，即在统一的行政权内部，行政决定权与行政强制执行权是可以由不同的行政机关来行使的。行政权的外部分离，违背了行政权的本质与运作要求。因为行政权是国家行政机关执行法律、管理国家事务的权力，是国家权力的重要组成部分。它不仅要求具有完整性和统一性，而且要求独立性。而行政权的内部分离，则体现了统一、独立的行政权内部不同组成部分的合理分工与相互制约，是高效、公正实现行政权内容的必要形式，也适应了当今各国行政管理改革的最新发展趋势。”而且就我国目前的行政法律而言，《行政处罚法》的规定已经体现了这一精神。该法第46条规定：“作出罚款规定的机关应当与收缴罚款的机关分离。”这些都说明传统行政权力运作规则开始发生改变。
   依据行政决定与行政强制执行权在统一的行政权内部分离的现代法理要求，行政强制执行必须在坚持以行政机关为执行主体的前提下将执行机构与行使行政决定权的行政机构分离。结合我国的实际情况，笔者建议对行政强制执行主体设置进行这样的细化：(1)在一个行政机关内部设立单独的执行机构，该机构与行使决定权的机构隶属于同一行政机关，但相互间没有隶属关系，只有制约和监督关系。 (2)由专门的行政机关负责执行其他行政机关的行政决定。这种设置适用于除前述以外的行政机关。由专门的行政机关统一行使强制执行权有利于保证执行行为的规范化，而且可以避免过于分散的强制执行所带来的人力、财力和物力的浪费，减少行政管理的成本。我国《行政处罚法》中也规定行政处罚可以由一个专门的行政机关统一行使，这些都说明了由专门的行政机关统一行使强制执行权的设计理念是能够为大家所认同的。问题是，这样的专门行政机关如何产生?笔者认为，就我国目前的行政机关设置而言，在考虑行政强制执行的专门机关时，根本无需另外成立，我们完全可以将行政强制执行权交给各级人民政府的司法行政部门即司法厅或司法局来行使。

    以司法行政部门为主要行政强制执行机关来重新设置我国的行政强制执行主体，不仅使得中国行政强制执行主体的设置得到合理有效的安排，同时也将极大地推进我国法治化的进程。这种安排将会推进我国司法改革工作的进程。如前所述，法院的权力应该是“审判权”、“判断权”，而强制执行权在本质上是一种行政权。目前刑事强制执行权即刑罚的执行权已基本上划归司法行政中的监狱执行，但民事、行政的强制执行权仍属法院，从强化法院审判职能、节约审判资源的角度出发，应将民事、行政强制执行权划归司法行政。党的十六大报告亦提出：“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权与检察权”、“逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。事实上，人们在推进司法体制改革、争取司法独立的过程中，较多主张的是如何逐步减少行政对法院的干预，其实作为法院本身也要尽量避免司法权对行政的不适当干涉，严格谨慎地运用司法权，将不属于法院体制之内的权限归还行政机关，实现权力双向剥离，那样才会实现真正意义上的司法独立。

 

参考文献

①应松年，《论行政强制执行》，载于《中国法学》1998年第3期。

②（罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年10月。　　

③张淑芳：《行政强制与行政处罚关于若干问题探讨》,载于《中国法学》1999年第3期。

④李江等人：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版。

⑤王名扬：《法国行政法》1998年版。

⑥吴庚：《行政法之理论与实用》，1998年增订四版。

⑦《行政审判疑难问题新论》，人民法院出版社1996年版。

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