关于行政执行程序合法性要件

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一、 内容摘要--------------------------------------------（1）
二、 关键词----------------------------------------------（1）
三、 正文------------------------------------------------（2）
四、 参考文献--------------------------------------------（11）

内容摘要：依法治国的核心内容是依法行政，而依法行政要求行政实体和行政程序必须合法，行政执法程序是行政程序的主要构成部分，法定的行政执法程序是依法行政的前提和基础，必须严格遵守，违反法定程序，应承担法律责任。行政执法程序是否合法具体体现在：行政主体是否具有身份和管辖权；执法主体是否客观、合理、公正的调查取证；行政主体是否提供机会让相对人充分的参与到行政程序中，是否给予相对人听证的权利；行政主体是否在法定的期限内完成执法过程，作出的具体行政行为是否符合法律规定；行政决定作出之后是否告知相对人救济的途径；执法主体作出决定时是否以记录作出，送达方式是否合法、适当。它是衡量行政执法行为合法的标尺，旨在规范政府行政职能部门行政执法中的违法行为，保护相对人的合法权益不被侵害。政府应依法行政，用法律约束政府的行政职能和行政程序。

关键词：行政主体；行政执法程序；依法行政；听证程序。wWW.11665.cOM

 
经济是一个国家的命脉。随着我国经济的迅猛发展，各种经济关系都趋于复杂化、多元化，为了更好的调节、监督和管理各个经济关系中的经济成份，使之趋于规范化、有序化，那么就必须使作为行政主体的政府在行使行政职能进行管理的过程法制化、民主化、程序化。依法行政就成了近几年来各方关注的热点问题,经常被提到国家议程上来，依法行政是依法治国的核心内容，依法行政则要求行政实体和行政程序必须合法，而行政执法程序是行政程序的重要构成部分，行政程序是行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。规范的行政程序直接体现的是合理的法制形式，是实现行政法制的重要前提，是衡量一国行政法制发达程度的重要标志。行政执法程序是行政程序中的一个组成部分，它是行政主体在执法过程中所采取的程序，体现的是行政效率和对行政相对方合法权益的保护。行政执法程序公正与否直接反映了法制体制，要想有一个良好的执法环境，就必须用法律的手段对执法程序加以约束，使其体现合法性和合理性。法定执法程序必须严格遵守，反之则要承担相应的法律后果。某些违反法定程序的具体行政行为均应被撤销。自从我国加入世贸以后，依法行政更尤为重要，这就要求我们的政府要把行政执法程序性提高到一个崭新的高度，只有在这样严格的前提下，才能更好的约束政府的行政职能中的不规范行为，同时得以保护各方的合法权益。行政执法程序中所要遵循的合法性要件，它应包括以下几方面：
一、行政执法主体在执法时必须出示相关的执法证件，表明合法的执法主体及具有该项执法的管辖权，并讲明执法理由。
（一）、表明执法身份。它是表明行政主体是否合法的必要手续，也是行政主体进行行政行为的先决条件。在执法的过程中出示合法有效的证件是体现行为人是否有合法的执法身份及如若遇到不规范的执法行为相对人投诉有门，同时也便于社会和人民群众对执法行为的监督。合法的身份必须是基于法律的授权才能存在，必须有法律依据。而且这种身份是行为人通过自觉公开的方式进行，使相对人足以相信行为人是代表国家行使权力的，从而使相对人免受不法侵害。表明身份有两种方式：第一种是佩戴标记，如着装。第二种是出示证件，如要监督检查时必须向被检查者出示证件以表明身份。这也是我国当前执法程序中广泛运用的表明身份的方式。
（二）、表明拥有管辖权。行政机关的管辖权是指行政机关具有主管某项特定行政事务的权利和义务权利。如果没有任何方式表明行政主体享有具体行政行为权利的资格，那么该项具体行政行为就应被认定为违法。行政执法主体在进行执法活动时除了表明身份外，还应表明具有该项执法的管辖权。享有具体的管辖权，是行政执法的时候适用具体人和具体事的前提。行政执法应由管辖权的机关进行，并向行政相对人作出表示。这种管辖权不但应有法律、法规的依据或授权的文件依据，而且行政机关应告知行政相对人，使之确信对其作出行政行为处理决定的组织和个人是代表国家行使该项执法权的。它不仅涉及行政机关之间解决管辖权的问题，而且还涉及到相对人为保障自己的合法权益寻求解决的问题。同时还涉及到行政权的运行是否合法启动的问题。行政机关在正式启动行政程序之前必须查明自己有没有处理本案的权限。行政机关对行政事务的管辖可分为以下几种：
1、事务管辖。事务管辖是指行政机关有权管理的行政事务的性质和种类，又称职能管辖、部门管辖或立案管辖。事务管辖的作用是横向划分不同行业的行政机关之间的职权范围，例如环保部门和土地部门的权限划分。不同的行政机关有不同的行政职能，每个行政机关行使职权都应在自己管辖事务的范围内，不应超越管辖范围干涉其他行政机关的事务。
2、级别管辖。级别管辖是在事务的基础上进一步划分同一行业行政机关上下级的职权范围。具体标准由行政事务的复杂难易程度、影响大小、数量多少而定。上一级行政机关有权管辖下一级行政机关管辖的事务，下一级行政机关对所管辖的事务，如认为有必要的，可以报请上一级行政机关管辖。在同一行政系统内，上一级行政机关与下一级行政机关在管理事务时要有严格权限划分，以便能够更好的、更及时的处理有关事务。总的来说，行政机关级别越高，所管理的行政事务就越少。
3、地域管辖。地域管辖是在上述两者的基础上划分同一行业、同一级别但不同地方的行政机关之间的职权范围。不同的地方事务由不同的行政机关管辖，以保证在地域上行政机关管辖的明确分工。
（三）、表明执法理由。没有一定的执法理由，就无法实现执法的目的。在执法主体执法之初，除表明执法身份、拥有管辖权外，还应向相对人讲明执法的事由，即向相对人讲明其违法行为的事实，以便相对人能够更明了的了解自己违法的整个过程，也便于相对人对执法工作的配合。讲明事由应采取主动的方式进行。
综上可见，表明身份和管辖权是执法之初的关键所在。表明身份和管辖权不单单涉及到程序上的问题，而且还涉及行政机关在执法前应先通过内部行政程序肯定自身有无处理有关问题的权利后，才能执行。管辖权有无明示问题直接关系到行政机关之间管辖权问题，相对人如何保护自身合法权益的问题，更重要的是关系到行政权运行的合法问题，它体现的首要目标是确立职权法定、越权无效原则。行政主体的职权由法律规定，其职权不是固有的，而是法律授予的，执法活动必须限定在法律规定的范围内进行。行政主体的职权法定化是通过两种途径实现的：一是由行政机关组织法规定，概括划定各机关的职责权限范围，二是由单行的实体法规定某一具体事项由哪一级或者哪一个行政机关管辖，行政主体在其权限范围内作出的行政行为方符合行政合法性的要求。在多数情况下，由于行政行为可能损害相对人的权益，行政机关应首先将程序的开展的时间、具体的执法部门告知相对人。行政机关依法划定权力范围，以免上下级之间、不同行业之间、不同地方之间的混乱现象的出现。

二、行政执法主体在执法的过程中必须进行调查取证，以事实为根据，客观、合理、公正的调查、收集证据，并在作出的行政行为之前向相对人说明作出行政行为的理由。
为确保公共利益的真正实现，并维护行政相对人的合法权益，行政主体要作出具体行政行为，必须首先进行充分的调查，以查明与行政行为的作出有关的一切事实真相。行政机关没有充分的调查取证就没有决定权，在行政执法过程中最核心和最基本的就是在行政决定作出前的调查程序。行政机关在执法时应遵循“先取证，后裁决”的原则。行政机关除可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或其他组织有依法应给予行政处罚的，必须全面、公正、客观的调查和收集有关证据；必要时，可以依照法律、法规的规定可以进行检查。同时，行政机关为了了解违法情况和违法事实，还可有权传唤违法者，对其进行讯问。行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，进行以上一系列的活动就是为了体现极具现代色彩的调查制度。
行政主体在作出对相对人合法权益产生不利影响的具体行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策等因素。行政相对人也有权要求行政主体说明作出行政行为的理由，以使相对人更加明确自己怎么违的法，违的什么法，他们的违法行为会造成什么样的社会后果。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》中规定，在公安机关的治安管理处罚裁决中，要记载简要事实和法条序数，《行政处罚法》第三十九条规定，行政处罚决定书中应载明“违反法律法规或规章的事实和证据”，《行政许可法》第三十八条二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由……”这些制度在法律上确立了我国行政法的行政说明制度。行政行为说明理由制度应当在我国的行政程序法中有所体现，这也应成为行政执法程序的合法性的要求内容。
综上可见，行政执法过程中的调查取证是整个执法过程中的核心和基础。它是行政机关作出处罚必须依赖和不可缺少的事实依据。证据的收集必须是建立在合法、合理，客观公正的基础上。行政机关认定事实的过程，实际上是客观的推定案件事实的过程。它应符合法律的、一般生活的、普遍的证明逻辑规则。从案件的整体出发，不受外部因素的影响，合法的收集证据。证据本身的合法性就是体现行政机关收集证据的行为的合法和收集证据的内容合法，行政机关采取不合法的方法或手段获取的证据，即法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，即使能证明相对人的“违法事实”，也不能作为认定案件事实的证据使用。证据所能证明的案件事实只能是一定程度地逼近客观真实。但是，为了保证作为法律适用基础的法律事实的确定性，法律要求通过证据证明案件事实必须达到法定的程度。法律所要求的证明程度包括证明标准和主要事实清楚两个方面，即通过证据证明的案件事实的可靠性必须符合法定的标准，同时符合法定证明标准的已被证明了的事实又应能构成案件的主要事实。

三、行政执法主体应保障行政相对人获得申辩的权利，听取相对人提出的意见及提供的证据，并且应建立相应的听证程序。
为了更公正的处理违法行为，使事实更加明了，使证据更加确凿，在对行政相对人作出行政处理决定前要充分的听取相对人所提出的意见和提供的证据。行政法的民主性及其显著的体现在行政相对人在行政程序中的参与方面。行政主体在作出行政行为过程中，除法律有特别规定外，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为的各种条件和机会，从而确保行政相对人实现自己的权益，同时也可以使行政行为更加符合社会公共利益，即行政主体在形成与行政相对人直接有关的决定时，应保障各利害关系人的参与，并确保向他们提供有用和及时的咨讯。行政执法程序的合法性也应包括这一要件。行政机关有义务和责任向相对人提供自己所掌握的各种咨讯。对相对人所表达的意见和所提供的证据，行政主体应当听取和接受，这也是行政公开的基本要求。
为了防止行政权的滥用，保障公民的合法权益，我们还要设立相应的听证制度。在执法过程中，程序的公正性、公开性和平等性集中体现了行政听证制度，因此，建立公正的听证制度是非常必要的。许多发达国家都已建立了听证制度。它是一种法定的特别适合于行政执法的事前行政程序制度，世界各国普遍在行政法领域广泛运用听证制度。我国《行政处罚法》也在我国开了听证程序的先河，确定了听证程序。《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权力”。这是听证程序在行政处罚中的具体使用。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条和第四十七条也规定了听证，表明行政机关可以依职权进行听证，也可以依申请进行听证。听证程序是行政机关作出行政决定给予当事人就重要事实表示意见的机会。通过公开、公正、民主的方式达到行政目的的程序。听证应当适用于所有的行政行为，但采取听证程序必然要发生人力、财力和物力的成本，因此，不可能所有的行政行为作出之前均要求举行听证。听证程序使行政机关能够广泛的听取各方面意见，有利于行政机关全面、客观、公正的查明案件事实，从而合法、公正的执法，有利于形成公民参与行政决定，监督行政执法的良好机制，强化行政机关及其执法人员的自我约束和监督，最大限度的减少行政争议，提高行政效率。听证程序一般包括如下要求和内容：
（一）、告知与通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通知利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。
（二）、公开听证。听证一般应公开进行，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而对行政机关依法行政进行监督，以免行政权被滥用的情况发生。但听证如涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，可以不公开进行。
（三）、回避。行政机关决定和处理其管辖范围内的各种事项或裁决相应争议，其工作人员如与所决定处理的事项或裁决的争议有某种利害关系，应主动回避或应当事人的申请予以回避。因此，与案件当事人有利害关系的人不能参与行政决定的过程，不能主持听证。《行政处罚法》第四十二条第一款第（4）项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与案件有直接利害关系的，有权申请回避。”《行政许可法》第四十八条第（3）项也规定：“行政机关应当制定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”我国行政程序法典应明确引进这一制度。
（四）、对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出作出该行政决定所依据的事实和法律规定，行政相对人对此提出质疑和反驳，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋公正、合理。必须强调的是，在辩论时不能因行政相对行政决定提出质疑或反驳而对其加重处罚。
（五）、调查证据。调查证据是行政机关对违法的事件作出决定前，对事件违法现象进行的收集违法资料的过程，便于对违法行为作出具体明确的处理。调查听证过程中要把收集认定证据作为一项重要的工作，它不受当事人提供的证据范围和当事人申请的证据范围所限制。
由此可见，执法行政执法主体如果作出对相对人不利的决定，应当事先告知相对人，允许其在合理的时限内陈述和申辩，提供证明自己不受处理的有关书面材料，而不论这种申辩和材料是否成立。即使在紧急的情况下，也应当保证相对人的这种权利的行使。对相对人的违法事实显而易见的，执法主体也应该给予相对人这种机会。对于一些重大的案件，处罚数额较大的案件实行听证角度出发是为了提高行政效率和降低成本，不可能要求所有的行政处罚决定都履行听证程序。虽然一些法律、法规对听证作了一些限制，但是要从普遍的观点来看，对于影响不大的、数额不大的案件也应实行听证，因为从听证的形式上讲它是一种普遍的权利，听证程序的设立就是为了听取相对人的意见，相对人可随时主张，这也有利于相对人更充分的保护自己的权益不被侵害。法律赋予当事人以听证权利，正是为了监督行政机关依法行使职权，保护当事人的合法权益免受非法侵害，也间接提高了公民的法律意识，而行政机关在行政执法过程中无视行政法规的明文规定，对当事人正当的法律程序权利不予以保护，致使相对人合法的程序权利得不到应有的保护，从而严重损害了其权益的，都是有悖程序的法治精神，是依法不能成立的行为。
四、行政主体必须在法定的期限内完成执法过程，作出的具体行政行为符合和合乎法律规定。
没有一定的行政效率，就无法适应瞬息万变的行政需要，就无法实现行政管理的目的。但是，过分强调效率又会影响行政程序的民主性。作为行政执法程序的合法性要件必须包括一定的时间限制、先后顺序的安排及作出具体行政行为的方式。我国许多法律、法规及规章中对行政程序的时间限制都作了明确规定。行政机关作出具体行政行为违反了法定期限的，同样也会导致程序违法。如《行政处罚法》第四十二条规定举行听证的，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点，这就是期限方面的要求。《行政许可法》从规范行政许可行为，便于老百姓办事的角度出发，按照规范行政行为，提高办事效率的原则，对行政机关实施行政许可的期限作了规定。同时行政执法程序应按合理的步骤和顺序进行，不能缺少、遗漏某一步骤或更改必经的步骤，不能前后颠倒，否则违反法定程序。执法过程中执法主体对具体行政行为的作出方式也应符合规定，如果法律规定具体行政行为应采取书面的方式，而行政机关对行政相对人作出行政处理必须采取书面形式，不能采取口头的形式。如果缺少书面决定，必然违反法定程序。

五、行政执法机关作出行政决定之后，应及时告知行政相对人获得法律救济的途径。
行政主体在作出行政决定之后，应当告知受到该决定不利影响的行政相对人在何时、何地以及以何种方式、向何机关提出不服具体行政行为而要求救济的请求，以便对行政权进行事后监督。我国对此主要的法律救济途径有行政复议和行政诉讼两种，分别由《行政复议法》和《行政诉讼法》规定。对行政相对人而言，使其对自己不合理要求被行政机关拒绝或违法行为被行政机关处罚等，明白了原因，是一种切实的法制教育；同时，如果对决定不服，容易找出决定书中不妥的地方，便于有充分理由和有针对性地申请复议或提起诉讼。对审判机关而言，更方便其审查行政机关是否依法办事，从而作出正确、及时的裁判。如果行政执法主体在行政决定中不明确交待行政相对人应有的申请行政复议的权利和提出行政诉讼的权利，那么就违反了行政程序，该决定属违法行政执法决定。在实际的行政执法中，行政机关作出行政执法决定后都会以书面的形式（即具体的行政决定书）告知行政相对人违法的事实，执法的法律依据及被处罚后如行政相对人对处罚不服可向何机关复议或向何机关起诉，若执法决定书上没有注明可复议的机关或可起诉的机关，那么就可被认定为违法的行政执法决定。

六、行政执法主体必须基于所调查的证据和所作的记录作出行政决定，行政执法决定的送达要合法、适当。
在具体的行政执法过程中，行政执法主体所作出的决定的就是根据记录作出的，同时，行政执法主体在执法过程中是否有违反程序的现象也可以从记录中反映出来。因此，被告对作出的具体行政行为的合法性也负有举证责任，行政执法主体也应当举证证明其已履行的程序合法，所以行政执法主体对各程序问题应当注意收集相应有效的证据。行政执法主体在执法过程中应制作笔录，在调查时应有调查记录；勘验检查时应有勘验检查笔录等，这些记录是作出行政执法决定的重要根据，行政执法机关在作出行政执法决定时必须根据记录作出。另外行政执法决定必须以合法、适当方式送达给当事人。在实际的执法过程中，因给行政相对人送达行政处罚决定所采取的方式的不合适而引起的纠纷屡见不鲜，严重的会导致双方到互殴的地步。在实际的操作中，惯用的送达方式是执法人员直接将执法决定送达给相对人，送达人必须保证在两人以上，对于相对人拒绝签收的还应注明理由后留置。送达的方式应严格的按照程序规定的要求进行。具体送达方式在我国今后出台的行政程序法典中应予以明确规定，送达方式也是行政执法程序合法性要件之一。

 
参考文献：
1、 艾军著：《败诉的启示——行政执法中的十个问题》，人民法院出版社，2000年6月1。
2、 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，1999年10月第1版。
3、罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社，2000年3月第3版。
4、汪水清主编：《中华人民共和国行政法释义》，中国法制出版社，2003年9月第1版。