和谐社会视野中的中国非政府组织

　　【论文摘要】非政府组织是中国当代的新生事物，我国非政府组织的发展具有本国特色，所发挥的功能是多样化的，需要重视和引导，保障其健康发展。

　　关键词】非政府组织;特征;功能;规范

　　在推进和谐社会建设过程中，动员各方面的主体参与，有效的利用各种资源至关重要，本文拟围绕当代中国社会中一支不可忽视的力量——非政府组织，对它的概念、缘起、特征、功能等进行初步的探讨，就教于各位专家学者。

　　一、非政府组织基本问题辨析　

　　(一)非政府组织的由来、概念、特征

　　非政府组织这一提法最初是由《联合国宪章》第71款使用。1952年联合国经社理事会决议“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。1996年联合国经社理事会1996/31号决议进一步承认了在各国和各地区活动的非政府组织。而今，非政府组织不仅包括那些参与国际政治经济文化交流的国际性组织，还包括在各国民间无处不在、无所不能的、最具有活力的新型社会组织。

　　非政府组织的雏形可以追溯到人类社会早期就存在的民间互助互济的志愿组织。而非政府组织真正定型还是始于20世纪下半叶。二战以后，受益于经济、科技的发展，政府观念和治理模式的转变、人们需求层次的提高，在传统精神的感召和现代社会民主化进程、公共管理社会化趋势等多重力量的推动下，社会各个阶层的人们纷纷组成正规的、自治性的团体，志愿投身到非营利性、公益性的活动中。据统计，1998年美国大约共有120万个非政府性质的组织，其工作的人员和志愿者占美国人口的10%。英国非政府组织支出在整个GDP中占到了4.3%，有近100万人在其中就职，全国约有一半以上的人还经常参加志愿活动。发展中国家的非政府组织也相当活跃，据联合国估计，发展中国家的非政府组织所服务的人数90年代初达到2.5亿人。正如美国的非政府组织研究专家萨拉蒙所说，在20世纪末出现的这场革命(即非政府组织的兴起)所具备的社会和政治的意义有可能会同19世纪民族国家的崛起相媲美。

　　长期以来，人们虽然都使用非政府组织这一词汇来描述相关的社会组织，但却未能给非政府组织下一个公认的、权威的定义。比较普遍的看法是非政府组织的主要是指那些非政府的、自主管理的、合法的、非营利性的、公益性的、志愿性的组织。根据美国学者莱斯特·萨拉蒙教授的研究，非政府组织具有以下的特性：第一，组织性。主要指这些组织都有一定的制度和结构;第二，民间性。即要求这些组织在制度上与国家相分离，非政府附属或控制;第三，非营利性。即这些组织都不向他们的经营者或“所有者”提供分红，同时，他们也不必缴纳一些税收;第四，自治性。即这些组织基本上都是独立处理本机构的事务;第五，志愿性。即这些组织的成员都不是法律强制的，这些机构接受一定程度的时间和资金的资源捐赠。

　　(二)我国的社团组织与非政府组织

　　中国民间的社团组织古已有之。建国后，我国社团组织的发展非常曲折。经过几十年尤其是改革开放以来二十多年的发展，我国的社团组织已具备了一定规模。据统计，2011年底在民政部门登记的民间组织为26万个，民办非企业单位达到了近70万个。此外还有为数众多的不在民政部门登记的事业单位及社会中介组织，涉及面涵盖了经济、社会、文化、教育、环境保护、公益、国际交流等多个方面。它们在公共领域中具备的新颖功能和发挥的积极效应已越来越多地引起关注。正如人民日报评论员文章中所指出的那样，改革开放以来，我国民间组织稳步发展，整体素质提高，遍布全国城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系，在推动经济发展、社会进步以及对外交往中做出了积极贡献。

　　然而，目前，我国官方尚未正式承认和使用“非政府组织”这一范畴来界定国内的相应社团组织，非政府组织还只是学术话语。中国有没有非政府组织?中国现存的哪些社会组织属于非政府组织?对于这一核心问题，至今鲜有正式、全面的回答。笔者认为，总的来看，现阶段的中国社团组织中很大一部分具备了区别于政府和企业的特性：一方面，它们在行为内容、获利方式和营业能力上明显地不同于以营利为目的的企业;另一方面同时它们在组织体制、权限责任、规制方式上又和政府有着比较明显的差别。它们的活动宗旨以及功能更是与企业和政府迥异。因而，它们在总体上与非政府组织的特征吻合。但是具体到某一类或某一个组织，则与国外的非政府组织在人员构成、自治程度、运作体制、经费来源等方面又存在不小的差异。

　　二、我国非政府组织的发展状况

　　(一)我国非政府组织的特征

　　我国的非政府组织带有深厚的本土痕迹和国情色彩，总的看来呈现出以下的特点：

　　1.我国非政府组织所共通的特征就是民间性、互益性和服务性。中国社会现正处于转型时期，社会管理空白问题较突出，很多场合和情境下政府出现失位、缺位现象，导致公共管理权能的疲软和提供公共服务能力的羸弱，而市场发育的不成熟和本身的一些弊端不但造就了非政府组织，也决定了它们的设立宗旨、服务对象和主要功能。

　　2.非政府组织的组织性、正规性较弱。尽管我国实行了相当严格的民间组织登记制度，要求非政府组织有自己的章程，有较为固定的领导任务和核心成员，有开展活动的规划方略，有较为正式的组织议事规程。但是实际生活中，不少非政府组织只是做到了形式上具备，而实质上达不到这些要求。并且社会中还大量地存在着游离在制度边缘、时断时续开展活动的以其他途径登记组织、未登记组织以及微型组织，它们的组织性和正规性则更弱。

　　3.非政府组织在发展规模、可持续发展能力方面存有不小的差距。限于经济、文化、人力资源配置的差别，不同的非政府组织所能动用的资源、所能发挥的效用不均衡。西方学者戴维?科滕曾把非政府组织分为四代：第一代非政府组织的工作重点放在救济和福利性服务上，它们直接为特定的社会群体提供诸如食品、医疗、收容服务;第二代非政府组织将重点转移到小规模的，以自力更生为基础的社区发展上;第三代非政府组织超越了地方层次，将可持续发展作为其目标，积极学习和推广其他非政府组织的成功经验，完善种种必要的制度建设，增强与政府部门的合作;第四代非政府组织则试图通过与其他非政府组织联合结成全国范围和全球范围的联盟来促进制度和结构的改革。尽管这一分类不尽适用于我国，但我们可对比看出，我国非政府组织的发展水平还是较为原始、初级的状态，还有很长的发展道路要走。

　　(二)我国非政府组织的功能定位

　　将非政府组织的功能进行理论提炼，抽象成为几个词汇是相当难的，而且不免挂一漏万，这是因为现阶段的非政府组织千人千面，无法找到普适性的标本，而且对于非政府组织进行实证研究未形成规模，可信度也不高。为此，笔者主张采用动态的白描式的手法，其基本思路是收集非政府组织在处理与其成员的内部关系，处理其与政府，其与其他社会成员的外部关系时所充当的角色，进行粗略的概括，为进一步的研究提供素材。

　　在非政府组织与其成员(会员)所发生的社会关系中，非政府组织担当着利益代言人、自治自律主体的角色，发挥着积极作用。前者主要指由发起组成的非政府组织有着良好的利益代表性和传递性，它能够迅速准确地捕捉成员的利益需求，并通过整合、提升，形成具有广泛代表性的“群意”;后者则包括两层含义：其一是指非政府组织可以为成员提供服务、协调成员之间的行为;其二是指非政府组织走制度化自律和道德化自律相结合的路子。同时，现阶段的非政府组织也会有一些消极负面的效应，如在自治过程中，非政府组织对那些实施违规行为，损害组织声誉、利益的成员予以惩罚。笔者认为，这种机制用的不好则必定会对成员的权利权益造成影响甚至侵犯。在非政府组织代言过程中，有的缺乏健全的民主机制和气氛，被个别组织领导人支配，或者受到外部势力的左右，其反映的群意是否真实以及能在多大程度和范围上反映群意，也值得怀疑。

　　非政府组织与政府间所发生的社会关系，从大体上看有四种类型，(1)对立及不信任关系;(2)疏离及不合作的关系;(3)依附及服从关系;(4)互相合作的关系。其中最和谐的关系莫过于相互合作。两者的合作体现在经济和社会两大层面。在大多数情况下，非政府组织充当着参与者或合作者(被授权人或被委托人)、被监管对象(等同于行政相对人)、受资助对象、监督评议者的角色。由于这一对关系为大家所熟知，在此不赘述。

　　非政府组织与其他的社会成员间互动所产生的社会关系的类型比较复杂，并且，有的场合下除了这两大主体外，还有非政府组织的内部成员或政府方面的代表卷入进来，进而演变为三维、四维关系。就目前而言，非政府组织与社会成员间主要是基于非政府组织为其成员代言和维权过程中所产生的利益博弈关系，在局部场合，非政府组织也充当着公共服务提供者、社会运动参与者的角色，在科技、教育、卫生、扶贫、乡村建设等事业中发挥积极作用。与此同时，受封建残余影响而滋生的一些带有比较浓厚宗族性色彩的团体在我国农村一些地方有着不可小视的势力，它们在对所在区域的社会管理和群众问题的处理上则存在着一定的负面影响。

　　三、促进非政府组织发展的思考

　　近年来，党和国家对民间社团组织相当重视，近年来成立了专门管理部门，并制定了一系列法规。但相比之下，我国关于非政府组织的立法是不太发达的，笔者建议，当前关于非政府组织的法制建设要处理好以下几个问题：

　　(一) 要正确看待并妥善解决好非政府组织的合法性问题

　　非政府组织的合法性涉及到宪法规定的结社自由权问题。总体上看，目前非政府组织合法性的“制度外”障碍基本上消除了，但对公民自由结社还存在一些“制度内”的过度的限制。对非政府组织而言，其取得合法性的门槛相当高。对此，需要立法执法部门根据实际情况充分论证，及时修订，对有关法律进一步细致化、明确化、简化设立的硬性要求，引入国际上通行的备案制和审批制相结合、以备案制为主流的做法，使得公民更加积极、方便的成立和参与非政府组织的活动。

　　(二) 对非政府组织的法律扶持是必不可少的

　　首要的应在非政府组织的主体资格认定方面得到体现。主体资格是特定的主体从事法律活动的前提条件。一个组织，只有当法律授予它一定的主体资格时方具备从事某种活动的权利能力和行为能力，才能实施各项法律行为。它能否独立承担及应承担何种形式的法律责任也取决于其主体资格。目前我国的立法中非政府组织的主体资格和登记形式都比较单一，登记程序较为繁琐，需要放松限制，给予非政府组织较大的自主权，由其根据自身实际情况和长远发展的需要，比较灵活的选择主体类型。对非政府组织申请登记为法人的成立要件可以适当放宽，以平衡非政府组织发起人所承担的风险。同时，在非政府组织的筹资、盈余的使用、税收政策方面也应当给予一定的倾斜，为它们更多、更深的参与和谐社会建设创造条件。

　　(三) 应加强对非政府组织的引导和法律救济

　　我国的非政府组织正处在宝贵的发展期，对其进行法律规制是非常必要的，具体措施包括加强对非政府组织的普法教育和宣传，帮助它们建章建制，督促它们合法开展活动，对先进的非政府组织进行表彰和奖励，对违法违规活动的非政府组织加以纠正和处理。对于干预群众合法行使结社权，侵害非政府组织以及会员群众权益的行为，除了由执法部门依法及时处理外，还应支持和鼓励非政府组织及成员通过法律途径维权，为非政府组织的可持续发展提供法制的保护伞。

　　参考文献

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