对领导干部自然资源资产离任审计的思考与探索

　　一、领导干部自然资源资产离任审计的意义

　　领导干部自然资源资产离任审计既能实现外部监督，又能发挥内部引导，能有效转变领导干部执政观。首先，这一制度可以有效地对领导干部进行外部监督；同时，这一制度的出台本身能让领导干部认识到自然资源保护对其执政评价的意义，从而在制定政策时将自然资源保护放到与经济发展同等的高度。更重要的是这一审计制度可以扭转长期存在的以GDP为核心的考核方式，避免领导干部在升迁的单行道上恶性竞争，罔顾环境利益，一味拉升GDP。

　　二、领导干部自然资源资产离任审计的制度探索

　　（一）审计的内容

　　对领导干部是否合理地利用了自然资源去发展经济，可以从操作、管理两个层面加以评价。

　　1. 操作层面

　　操作层面的审计主要是对财务收支情况和自然资源政策的绩效进行审计。财务收支情况的审计包括与自然资源相关的收入能否按时足额收取，用于保护自然资源的拨款是否及时、全额拨付等；自然资源政策绩效的审计包括以下两方面。

　　第一，自然资源资产的利用效率。即政府政策是否使自然资源利用率达到了社会总体资源利用效率的最大化。对自然资源的利用存在着自然资源的代价性损失和过度性损失两种情形。代价性损失是企业生产经营必需的自然资源消耗，在这个损耗程度下，自然资源消耗与经济发展是良性促进的关系。与此相反，过度性损失的自然资源利用率低于社会总体资源评价利用效率，造成了浪费。一旦在审计中发现领导干部的任期内出现了自然资源的过度性损失，那么其经济政策就是不合格的。对自然资源利用率影响最大的环节包括自然资源的开采环节、使用环节和循环再利用环节，因此可以从以下几方面对此进行审计。

　　（1）自然资源资产的开采程度。辖区内企业在开采中是否使用先进工具、有无乱采乱伐情况、矿区尾矿中矿物质含量的高低等。

　　（2）自然资源资产的使用程度。辖区内采用粗放型经济发展模式的企业数量变化情况、发展节能低碳产业的企业的比重等。

　　（3）自然资源资产的循环再利用程度。辖区内从事资源循环再利用方向业务的企业数量、企业在资源循环再利用上的投入（如在生产活动中对水资源的循环利用）等。

　　第二，自然资源资产的长期可持续发展情况。自然资源按其是否可耗竭可分成耗竭性资源与非耗竭性资源，耗竭性资源又分成可更新资源和不可更新资源。能否做到持续利用可更新资源并大力开发非耗竭性资源，从而可持续的发展经济，也是审计评价的重点，具体可以对有否超越再生临界点开发利用可更新资源的情形、辖区内可更新资源距离再生临界点的距离、辖区内从事非耗竭性资源开发利用方向的企业数量等进行审计。

　　2. 管理层面

　　管理层面的审计是对自然资源资产的管理绩效进行审计，即政府在自然资源资产的开发、管理过程中是否做到合理、合法、公正。所谓合理，包括自然资源资产价格是否合理，能否体现供求关系，既要尊重市场规律又要发挥政府宏观调控作用；也包括税费、罚款、补贴等是否合理，能否在保证税收的情况下促进企业发展等。所谓合法、公正，包括政府在自然资源资产产权招拍、拍卖等过程中，是否做到依法办事、公平竞争，避免国有资产流失；领导干部在自然资源资产的开发、管理中是否清正廉洁、正确使用权力等。

　　（二）审计的方式

　　操作层面中，财务收支情况的审计可基于传统经济审计的方法进行，自然资源政策的绩效审计可以以自然资源资产负债表为基础进行，也可采用成本效益分析法，将各项目所需的自然资源成本与项目产生的社会经济效益进行对比分析，然后将得出的数据与国内或国际组织颁布的标准及其他城市的数据进行对比，据此评价项目的效果。而对管理层面情况的审计，可以通过形式审查与实质审查相结合的方式进行。

　　1. 形式审查

　　形式审查主要针对书面材料。数据资料主要来自审计部门自行搜集的资料和向相关部门调取的资料。审查的内容主要包括，第一，资料能否相互呼应、逻辑自洽、真实不虚；第二，管理过程中是否造成群众举报等负面影响。

　　2. 实质审查

　　实质审查既可全面开展也可基于在形式审查中发现疑点、接到群众举报等情况提起。具体形式有实地考察和访谈调查。实地考察是指审计主体派出调查小组，对自然资源资产所在地的资源利用情况进行样本检测和数据采集，并对数据进行分析计算。访谈调查主要是对资源所在地附近的居民就有关当地自然资源资产开采、官员有否违规等情况进行交流询问，获取第一手真实信息，必要时也可对单位内部的相关人员进行访谈，了解领导干部任期内的工作情况，以便对其作出客观的评价。

　　（三）责任认定的方法

　　自然资源问题存在复杂性、外部性和问题爆发的滞后性，会给责任认定带来极大的困难，为明确领导干部的自然资源资产责任，我们认为应当采取依项目归责的方法。领导干部对其任期内批准的有关自然资源的重大项目出现的问题承担首要领导责任，对于非其任期内批准设立的项目出现的问题承担次要的监管责任。这样主次结合、全面归责，既不会使追求一时的经济发展而对自然资源资产问题存有侥幸心理的领导干部得过且过、怠于承担监管责任的领导干部逃脱责任，也不至于由于自然资源资产问题的漫长潜伏期，致使后任领导干部在问题爆发时独自承担责任。

　　三、对于考核指标与领导干部升迁博弈之间关系的思考

　　领导干部的升迁博弈是一个复杂的多重博弈，其中最主要的是与上级和同级的博弈，这时考核指标就会起到关键性的作用。能完成指标的干部，不但能从同僚中脱颖而出，而且无疑能获得上级的赏识，因为其上级也在进行一场同样的博弈，而其完成的考核指标无疑为其上级考核指标的完成作出了重要的贡献，这样的干部当然会容易升迁。因而越来越多的领导干部为了迎合考核指标而制定政策。然而考核指标本身具有两面性，适当的考核指标能够给予领导干部充分的激励，但指标存在缺陷，就会使某些领导干部在经过“理性”思考后制定出迎合指标，但偏离制度设计初衷的政策，产生恶劣影响。在这种情况下，即使一些领导干部内心反对这种选择，也必须站在更高的位置才能对其加以改变，这就导致其在相当长的时间内不得不迎合这个指标，同样加入这场恶性竞争，而他的加入又会导致更多的领导干部身不由己的被卷入这个漩涡。

　　因此，制定各项政策和考核指标时应对这种博弈心理加以考虑，从而使其发挥更多的积极作用，这或许会对激发领导干部的动力、提高其效率，进而完善国家治理体系和推进治理能力现代化有所帮助、有所启发。

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