央企小型基建项目应用PPP/BOT模式的审计风险初探

　　一、PPP/BOT概念界定及其应用现状

　　1.PPP/BOT概念界定

　　基础设施建设一直是不少央企面临的必不可少的任务。不少都将此任务审批后由分公司组织实施，对主业非基建的央企增加不少人力及资金负担。但目前，全世界越来越深地意识到私营领域能为基础设施带来的效率提升等优势，这不光指提供技术和工程解决方案以及建设基础设施，而且也包括在整个计划、管理和基础设施开发筹资的过程中。

　　加拿大界定PPP/BOT是公共部门和私营部门基于各自经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，满足公共需求。

　　我国财政部（2014）将PPP/BOT模式定义为：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。2014年5月财政部成立PPP领导小组，又在金融司设立PPP处，可见对大力推广运用PPP管理模式的重视。

　　PPP/BOT是与传统的政府提供模式相对应的一种替代性的公共基础设施和相关服务的交付方式（Delivery Method）。因此，介于政府提供和私人提供之间的各种公共产品和服务的提供模式均属PPP模式。PPP并非与BOT/TOT不同的新模式，而是一组模式的统称。一般主要分为BOT和DBFO两类（ DBFO因偏向公益性不在本文分析范围）。

　　2.PPP/BOT应用的现状

　　央企开展PPP/BOT项目管理顺应国家政策，但目前实际中面临一个的问题：如果PPP/BOT排除国企，国内也就基本上没法做了；目前的金融环境下民营企业很难参与PPP/BOT，缺乏融资能力是其主因之一，央企负债率即使超过80%，银行都愿意放贷，因此在实际操作中如果国企与发起人无直接管辖操控关系的，可当成私企对待；因为现实中较少纯国企的，有很多不同类股东（央企、外商、私企）的混合所有制的案例，如奥运鸟巢工程由中信联合体中标实施。

　　PPP/BOT的核心是绩效导向的产品和服务的交付，所带来的价值是通过风险最优分配和切实履约管理来实现的。

　　通过这种PPP/BOT合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，并不是把项目的责任全部转移给一方，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP实践中也不少成功案例（如来宾B厂案例、成都自来水六厂等）。

　　PPP集融资、建设、经营和转让为一体的多功能投资方式若做得不规范，的确不能提高效率，因运作过程中易潜藏人为操纵因素可能导致腐败，特别是在我国经济新兴加转轨特殊时期，典型败笔就是BT，国家审计部门认为BT比传统模式贵很多且不可持续。某省审计厅在工作报告中指出：部分建设单位由于工程技术力量不足，或者对BT、BOT、EPC和代建制等新型融资、建设管理模式缺乏严格有效的监督和责任追究机制，致使投资商刻意虚增投资额、施工单位高估冒算等违法违规行为普遍存在且金额较大。但这不表明PPP/BOT本身不对，是实施方式有误、方式被扭曲。

　　二、PPP/BOT项目在央企基建领域应用的审计风险

　　1.审计人员对PPP/BOT项目胜任能力不足风险

　　由于PPP/BOT项目通常会在建立长期性的、复杂的合同关系，BOT项目的成功依赖于央企专业部门对BOT项目的有效组织，依赖于内部多个部门的协调和配合以及专业智囊的高质量的工作。如何精细化进行定量风险分担决定项目成败。

　　审计人员有效开展审计工作，在很大程度上关键在于对PPP/ BOT模式中各种风险辨识并合理分配给参与方共同分担的过程进行监督与评价。尤其是项目的整体结构与边界条件；项目结构的主要问题和解决方案；招标文件的科学编制；项目谈判要点、策略和工作计划等需要高度关注。

　　这要求审计人员具备法律、工程、金融、财务、保险、税务等综合知识，对以往案例进行深度学习，对人员素质提出巨大挑战。不排除审计人员必要时候要借助专家的工作，以保证工作质量，否则可能导致较大审计风险。

　　2.全生命周期监管理念带来的审计目标不清晰风险

　　PPP项目的全寿命期绩效要求企业负责设施的长期绩效并承担运维风险；与绩效关联的支付须与绩效评估结果相关联。所以必须确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照发起人和中标人在合同中规定的要求进行。故在实施阶段的任何时间，审计人员都不能放弃监督和检查的权利。

　　PPP/BOT项目期限都是二三十年，其长期性复杂性，导致审计时效性难以合理确定，准备阶段、招投标阶段、合同组织阶段、融资阶段、建造阶段、经营和移交阶段审计重点千头万绪，且又与传统基建项目审计不同，审计单位限于自身人员的专业知识和数量，对建设过程中重点审计领域较难确定，审计全覆盖更有较大难度，后续持续审计在项目困难时候如何介入，传统跟踪审计模式是否能保证全生命周期监控科学贯彻，这都是在实践中不能回避的问题，凡此种种将构成PPP/BOT审计风险的重要成因。 　　三、PPP/BOT基建项目防范风险需关注的关键环节及审计风险防控建议

　　PPP/BOT基建项目要实现物有所值（VFM：VALUE FOR MONRY）最主要的两大风险主要来源于建造和财务环节，就建造风险又是在当前基建审计实践中最大的风险。审计人员对PPP/ BOT项目可以尝试以借鉴跟踪审计的模式和香港衡工量值审计模式优点规避审计风险，具体有：

　　1.重点从合规性的角度借鉴跟踪审计模式，加强项目前期中标人投资能力风险控制的审计

　　在PPP/BOT招标中，若中标方的投资能力审核不到位，有可能被中标单位操作成“带资承包”，这种行为在项目建设过程中是明令禁止的。特别是集投资建设与一体的施工单位中标，。施工单位在中标后，在其资金实力不足的情况下，可能通过转、分包的形式，将项目分解成若干个分项“带资承包”项目，将投资风险转嫁给各转包单位或分包单位，其结果容易造成工程管理混乱，甚至有可能出现偷工减料现象，工程质量得不到保证。因此，在招标的资格预审环节的合规性、严密性需要重点关注。从源头杜绝项目发包行为不规范。

　　鉴于国内出现的PPP/BOT项目管理出现的问题，很大程度是全生命周期监管理念无法贯彻，在发包方确定后，尤其是项目结构与合同框架等直接涉及后期PPP/BOT项目的核心条款设计是否科学，是否存在利益输送，融资安排且项目融资到有限追索等核心问题对项目总投资的影响都需要在审计中进行充分预估。

　　同时需要在项目策划、可行性研究、融资方案的确定、规划设计方案、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性进行监控，尤其审计对项目前期工作。从前期就开始促进决策风险预防机制和决策失误补救机制的建立。

　　2.以衡工量值审计模式，加强对中标人工程建设管理能力风险控制的审计

　　作为投资承包人，一般会聘请专业施工单位来完成项目的建设，审计人员在过程中评价工程建设管理能力，需要关注投资承包人投资、概预算、工程管理、工程技术等人员的工作胜任力。从重点抽查发起人通过对投资承包人提供的施工组织方案科学性和专业技术人员的搭配进行论证，来分析判断中标人工程建设管理是否存在重大隐患。以便及时整改。

　　审计可借鉴香港衡工量值式审计经验，更多地使用问卷调查、访谈、比较分析、研讨会等方法获得所需要的信息。审计人员在调查阶段的各个环节，可多层次、多方面的开展磋商，与项目参与各方互动。根据具体情况灵活运用各种方法，恰当的确定评价指标和审计内容。进行跨部门的调查研究。将全生命周期的审计风险尽可能降低。

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