政府审计在腐败控制中的作用研究

　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201714215

　　刘家义审计长在中国审计学会上曾经提出“政府审计实质上是国家依法运用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这一大系统中一个内生的具有防御、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”的观点，这说明政府审计在反腐败中发挥着举足轻重的作用，进而能够服务于国家治理。为了使政府审计的功能得到最大限度的发挥，必须有针对性地完善、加强各治理主体的权力制约系统，并加强政府审计这一“免疫系统”的各项功能。

　　1政府审计在腐败控制中的特殊作用

　　11事前的监督和预防

　　对腐败的控制首先得在事前进行监督和防御。而政府审计是国家治理的重要组成部分和重要监督、鉴证工具，主要表现在如下几个方面：第一，审计制度本身就具有一定的威慑力，对政府及其官员的行为和政策具有隐形的约束力，使其能够依法办事，杜绝侥幸心理，加强其责任意识，从而在一定程度上降低腐败的发生率。第二，通过对政府审计的结果进行公开可以提高公共权力运行的透明度，加大腐败的难度和成本，令有意要腐败的官员感受到后果的严重性，从而从根源处掐灭贪污腐败的念头。只有这样，才能使人民赋予的权力得到合理的运用，各种惠民政策也可以得到有效的实施，“使人民当家做主”真正得到保障，而不是一句空话。第三，通过政府审计，公共部门的腐败风险可以被有效识别，从而审计人员会通过分析腐败产生的原因提出诸多建设性的意见，对腐败起到预防的作用。

　　12事中的发现和揭示

　　20世纪90年代以来，腐败已经成为全世界最关注的焦点问题之一。而政府审计具有揭露功能，即政府审计通过发挥信息收集、正反馈控制、负反馈控制和前馈控制等监督控制系统的功能，在国家的治理体系中有信息的收集、加工和再提供的作用。具体而言，许多腐败行为的线索很容易通过政府审计而被发现。

　　不断揭示违法违规的问题，揭露和查处腐败行为本身就是政府审计的一项重要任务。在腐败进行过程中，通过政府审计及时揪出问题，并且将有关的线索或证据移交给纪检、监察和司法机关，就可以扼制腐败的蔓延或中断腐败行为，在腐败行为尚未造成重大损失前最大限度地挽回人民群众的公共财产和彰显政府审计的权威性。在此，笔者需要强调的是，审计证据与法律证据在获取手段等方面存在差异，因此审计机关的认定与司法部门的认定有所不同，但是审计机关对财务方面的认定是其他部门作出纪律或法律认定的重要依据。同时，王庆平（2004）也提出，政府审计可以通过发现和揭露腐败问题来促进政府行为的公开透明，从而逐步铲除滋生腐败的温床。

　　13事后的惩戒和问责

　　一方面，当腐败行为被调查清楚之后，相关部门就可以根据对应的法律法规对腐败人员进行惩戒。而在这个过程中，审计部门起到了关键的作用：一般情况下，政府审计部门可以通过提交线索等行为来辅助其他司法机关来惩治腐败行为；另外，《中华人民共和国审计法》第41条第2款规定：“对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。”因此，审计部门在特殊情况下也可以对腐败行为作出相应的处罚，减少腐败行?樵斐傻乃鹗АＡ硪环矫妫?政府审计人员不仅仅可以通过惩处的方式来控制腐败，还可以通过向腐败活动涉及的部门提意见来降低腐败的发生率。比如可以针对审计过程中发现的被审计单位制度或管理方面的问题提出建设性意见，从而帮助被审计单位建立健全其规章制度来减少类似腐败案件的发生。

　　2政府审计在腐败控制中的局限性

　　政府审计控制腐败的方法与其他反腐机制相比有其独特的优势，但也存在一定的局限性：第一，常规的审计业务一般不会以发现腐败为唯一目的，它的目标包括真实、合法和效益三方面。所以反腐败并非政府审计的全部内容。第二，政府审计并非对所有领域都可以发挥其重大作用，它主要针对的是经济领域的腐败。第三，审计部门与纪检、监察和司法机关相比，在取证的手段和结果处理方面也存在非常大的局限性。

　　具体到中国的特殊国情而言，我国的审计制度和良治对审计的要求还有一定差距，主要表现在如下几个方面：第一，政府审计的独立性比较差：在“双重领导”的体制下，地方政府审计机关在进行审计工作时总是受到本级政府的干扰，很难给出公正的审计结果；并且，行政型的审计模式也削弱了审计本身的独立性。第二，审计提出的建议并未受到相关部门的重视，致使审计人员失去信心甚至懈怠工作，无论过程如何，都出具标准无保留意见，没有真正去挖掘被审计单位背后的腐败问题，形成一种恶性循环。第三，部分审计工作者在思想上还未将政府审计提到国家治理的高度上去，格局还未打开，在思想和技术方面有待提高。第四，尽管《宪法》规定“审计机关在国务院总理领导下依照法律规定独立行使审计监督权”，但事实上，审计机关一直在财政等部门面前处于弱势地位，审计的权威性并没有被彰显。

　　3对政府审计的建议

　　31提高思想上的认识

　　要高度重视政府审计在腐败控制中的作用，将政府审计的目的提高到国家治理的层面。不仅仅将审计定位于发现腐败，还应该注意发挥审计预防、预警、监督、惩戒腐败的功能。法律法规应该明确政府审计在腐败控制过程中的具体作用和职能，明确政府审计机关与其他部门之间是如何协调构成一个完整的反腐败系统的。

　　32提高审计机关的独立性

　　独立性对审计工作的有效完成是一个关键因素，缺乏独立性的审计就是一个“傀儡”，难以发现被审计单位存在的问题，更不用说后续的惩治腐败了。我国现有的行政型审计模式存在的局限令审计人员在面对领导干部的腐败问题时往往会受到一定的约束。尤其对地方审计机关而言，本级政府是其领导者，在审计过程中审计者所处的境地就变得十分尴尬，这必定令审计工作大打折扣。通过以下措施来提高审计机关的独立性：第一，审计机关的领导应该由审计部门内部产生，而不是从其他部门调一个非专业人员来充当审计机关的领导。第二，建立一个公平合理的绩效评价制度，重点突出追求审计的质量，而非一味追求审计的数量。第三，对审计人员的待遇方面可以略高于一般的同级公务员，避免其自己也陷入腐败的泥潭中。

　　4结论

　　众所周知，腐败问题一直是阻碍我国经济正常运转的一颗毒瘤，而政府审计是国家治理和廉政建设的重要工具，是控制腐败的重要手段，它在预防、发现、揭示和抵御腐败方面有着不可估量的作用，应当受到人们的重视。只有当审计机关充分发挥其优势，深入到反腐这个大工程中来，才能逐步控制住甚至消灭腐败，为国家治理尽一份力，为人民的经济利益增添一份保障。

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