基于“免疫系统”功能下的公共危机预防审计

　　一、审计“免疫系统”功能的基本涵义

　　刘家义审计长指出：国家审计应充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。基于这一要求，审计机关和审计人员必须首先搞清“免疫系统”功能的涵义，然后才能按照要求开展行之有效的审计工作。据免疫学及仿生学原理，“免疫系统”功能主要有免疫防御功能、免疫监视功能、免疫耐受功能和免疫调节功能。这四项功能体现在审计工作中，具体表现为：

　　（一）审计的免疫防御功能

　　审计的免疫防御功能是指审计应该具有使经济社会免于受到内、外部组织机构或个人侵犯、损害的能力。即社会肌体在病原侵害之前发出预警，并通过采取相应手段加以消灭，从而起到免疫保护的作用。

　　（二）审计的免疫监视功能

　　审计的免疫监视功能是指审计对经济社会存在的共性问题进行研判和预测分析，提出预警建议和建设性意见，以尽可能地避免危害发生或加重的能力。

　　（三）审计的免疫耐受功能

　　审计的免疫耐受功能是指审计应使经济社会具有区分“自我与非我”的功能。即经济社会应对自身抗原和外来的有害成分加以区别，该适时清除的，要坚决予以清除，从而提高社会机体的免疫能力。

　　（四）审计的免疫调节功能

　　审计的免疫调节功能是指审计应使经济社会能够及时识别、清除机体内受损伤的成分，并及时加以修复，使其恢复正常的功能，从而维护经济社会内环境的稳定状态。

　　上述第三项和第四项功能由于原理和作用基本相通，所以也可合并为一项功能。根据生理肌体免疫系统的基本功能，审计的“免疫系统”论提出审计应具有预防、揭示和抵御三大功能，这在一定意义上极大丰富了审计功能的内涵。其中，预防功能是审计“免疫系统”功能的核心和基础，也是审计机关和审计人员应该重点把握和充分发挥的首要功能。

　　二、公共危机预防审计的重要性

　　众所周知，近年来，多次公共危机事件都给经济社会造成了重大影响和危害，有些甚至人员伤亡严重，经济损失巨大，这就要求我们有必要加强对公共危机的控制与管理。尤为重要的是，我们必须首先加强对公共危机的预防工作，以防患于未然。根据审计“免疫系统”理论，公共危机预防审计在这方面应发挥积极的作用。

　　（一）公共危机预防审计是实现“免疫系统”功能的根本要求

　　审计“免疫系统”的核心功能是预防功能。即在有害成分和病原入侵之前，通过审计，积极构筑防线，消除各种隐患，从而保证社会机体整个系统的正常运转和健康状态。由于公共危机具有突发性和不确定性，其一旦发生，必然会给经济社会和人民生命财产安全造成极大危害，这就要求政府审计机关和审计人员在危机发生前，必须提前介入，积极开展公共危机预防审计工作，通过审计，促使各级组织、单位、部门加强对公共危机的预防工作，采取必要措施避免危机的发生或尽可能地减少危机所造成的损害。

　　（二）公共危机预防审计是公共危机审计的基础和首要工作

　　公共危机审计是指政府审计机关对公共危机的预防、应对及其管理工作所开展的审计。也就是说，政府审计机关在危机发生前、发生中、发生后各个阶段，都要开展独立、客观且针对性强的检查、监督和评价活动，由此可以有效地促进各级组织、单位和部门更好地履行岗位职责，从而更加有效地预防危机发生或将危机损失减少到最低限度。其中，危机发生前的预防审计是公共危机审计的基础和首要工作。即政府审计机关在危机发生前，应该利用其职业优势和专业能力，对可能导致公共危机的各种诱因、信号或征兆，以及危机的发展趋势、危害程度等进行监测、分析和判断，并及时给政府相关部门发出危机预警信息和报告。

　　（三）公共危机预防审计是公共危机管理工作的重要组成部分

　　公共危机审计的目的是促进和提升政府的公共危机管理能力，其各项工作贯穿于政府公共危机管理的全过程。可以说，公共危机预防审计是公共危机管理工作中不可或缺的重要组成部分。这是因为审计的“免疫系统”功能要求政府审计机关在危机管理中，应善于及早、主动地查找和发现被审计单位在公共危机管理中存在的漏洞和缺陷，并及时给被审计单位提出改进建议和意见，以进一步提高政府公共危机管理的效率、效果和质量。

　　三、公共危机预防审计的原则和内容

　　（一）公共危机预防审计的原则

　　1.超前反应原则。公共危机一旦发生，必然给经济社会和人民生产生活造成极大影响和破坏，因此，提前做好防范工作就显得尤为重要。审计机关在危机发生前，要十分重视公共危机预防审计，即审计机关要提前检查被审计单位针对公共危机是否做了预防准备工作，比如被审计单位是否制定了危机预防计划和预案，是否建立了危机预警系统，是否实施了危机应对培训和演练，是否建立健全了危机应对和处置的规章制度等，以此来督促被审计单位做好危机前的各项准备工作。

　　2.快速应对原则。由于公共危机具有突发性和不确定性，因此，无论危机是否发生，也无论危机何时发生，审计机关都要事先制定行之有效的公共危机审计计划和审计预案，从而保证在危机发生时，能及时做出反应并快速进入危机审计工作之中。假如审计机关没有提前制定相关预案，危机一旦发生，就会造成措手不及，从而影响审计的效果和质量。

　　3.灵活处置原则。在公共危机管理中，危机的情况千差万别，已发生的情况也可能由于某种原因瞬间发生变化，因此，审计机关事先制定的审计计划和预案，不一定能完全适用于危机管理的需要，这时审计人员应根据实际情况，随时调整既定方案，做到既有条不紊，又灵活机动。 　　4.重点突出原则。公共危机审计是审计机关在进行日常审计工作的同时所开展的一项特殊审计，审计人员会面临事件紧迫、任务繁重、情况复杂的局面，因此，审计人员在开展危机预防审计时，应坚持重点突出原则，即在选择审计项目时，要选择那些公共性强、影响范围广、危害程度高、资金和物资量大、与人民群众的生产生活密切相关的重点项目进行审计。

　　（二）公共危机预防审计的内容

　　1.审查公共危机预防机构的设置及运转情况。公共危机预防机构是否设置，运转是否正常，是影响危机预防效果的前提。审计人员应就如下方面进行审查：各级政府是否设立公共危机应急工作领导机构；各被审计单位是否有应急工作领导小组；各级应急组织管理指挥系统是否配套完善，指挥是否顺畅、有效；各应急领导机构及其人员职责是否明确，是否能严格履行岗位职责，确保危机时刻准时到位并投入工作；危机预防机构是否制定危机预防计划或方案，是否能随着时间推移和情况变化而不断加以修订和完善。

　　2.审查公共危机管理机制及制度的建设和执行情况。建立健全公共危机管理机制及制度是有效应对危机和处理危机的必要条件和根本保证。审计人员应着重审查：各级政府是否制定公共危机预防管理制度，该制度是否严密、完善、可行、实用；各级政府是否建立公共危机监测系统、预警系统和信息通报系统，各系统是否正常运行；各级政府是否建立公共危机应急反应决策机制，能否在危机时刻采取紧急措施，迅速控制危机局势，恢复社会的正常稳定状态；各级政府是否建立危机过后的恢复与重建制度，是否建立责任追究制度；各被审计单位是否制定危机预防的制度措施和办法，是否能够得以严格执行，有无制度缺陷和管理漏洞等问题。

　　3.审查公共危机预防方面的资金使用与管理情况。开展公共危机预防工作，离不开资金的支持，而且有时还要耗用大量人力、物力和财力。审计人员在审查危机预防资金使用与管理情况时，应审查：各级政府有无公共危机预防管理的预算支出，该预算是否合理；各政府有关部门（如民政、卫生、消防、电力、水利及地震局等部门）是否安排危机预防的准备资金，配套设施是否齐备，应急物资是否充足；各项危机预防支出是否真实、合法，其使用过程中有无贪污、挪用、浪费现象；资金使用与管理情况是否公开、透明，有无冒领、截留甚至造假等情况。

　　4.审查应对公共危机日常准备工作的开展情况。公共危机预防管理工作贵在日常坚持，因此，审计人员应注意审查：各级政府是否有全面、完善的公共危机管理决策和计划，这些决策和计划在实际工作中是否得以执行和实施；政府及相关部门在土地征用、工程项目的规划设计、建筑质量、安全防护等方面是否采取必要措施，以避免和防止危机的发生；各单位、各部门是否经常组织人员开展危机的应急演练与培训，以提高人们的应急反应能力、自我保护能力和逃生能力；各级政府、各单位、各部门是否提前做好了预防次生灾害的发生，以及危机之后恢复与重建的各项准备工作；是否做好了保持社会稳定的各项准备工作等。

　　5.审查政府部门对公共危机预防工作的监督检查情况。政府部门是危机管理的主体和核心，对公共危机的预防工作有着义不容辞的监督检查职责。审计人员应特别注意审查：各级政府部门有无专门设立危机管理的监督检查机构或组织，这些机构或组织在危机预防、处置以及善后工作方面是否发挥其应有的作用；对危机预防工作的监督检查是否有制度做保证，有无形同虚设的现象；是否做到监督检查的经常性、连续性和全面性；是否做到有检查、有落实、有整改；对监督检查发现的问题，是否根据情节轻重，建立责任追究制度等。

　　四、公共危机预防审计的保障措施

　　（一）加强各级领导的危机管理意识和管理能力

　　为了提高公共危机预防工作的效果和预防审计的效率与质量，各级领导必须不断增强危机管理意识和管理能力。为此，首先要不断学习新形势下公共危机管理的理论，增强大局意识和责任意识，充分认识公共危机可能给社会和公众带来的严重危害，牢固树立危机意识。其次，要不断学习和掌握国内外应对危机的方法和手段，并结合我国的实际情况不断研究和创新，以进一步提高危机管理能力。

　　（二）加强公共危机预防审计的建章立制工作

　　目前，我国尚没有一套完整的公共危机审计法律法规，这就使得危机预防审计工作无据可依，无章可循。在公共危机时有发生的新形势下，当务之急应尽快研究和出台一套针对公共危机审计方面的法规，并且在实施过程中不断加以修订完善，这不仅可以提高危机审计的地位，同时也可以为危机审计保驾护航。

　　（三）加强政府对公共危机预防审计的支持力度

　　政府在公共危机管理中起着决定性作用，审计人员在开展危机预防审计时，无论在人力、物力还是财力上，都离不开政府的支持。此外，政府还应发挥其组织、协调功能，充分调动社会各方支持和帮助审计机关做好危机预防审计工作，这既是审计的需要，也是政府的职责所在。

　　（四）加强危机风险评估机制的建立与完善

　　危机预防管理的一项重要内容就是要对各种潜在的危机风险随时进行监测和评估，并根据危机的性质特点以及可能危害的程度和范围对危机划分等级，制定不同的危机处理措施和办法。各级政府审计机关必须建立和完善危机风险评估机制，最大限度地为危机预防审计提供准确、有效的信息资料。

　　（五）加强对审计人员公共危机审计知识和能力的培养

　　做好危机审计工作，需要审计人员具有丰富的专业知识和较强的专业能力。为此，应注重加强公共危机审计人员的业务培训，加强日常的专业技能训练，组织相关人员进行危机审计模拟演练，定期对审计人员进行业务检查和考核，努力提高危机审计人员的实战能力和水平。

　　（六）加强全社会及公众支持参与公共危机预防审计的宣传和教育

　　公共危机与社会稳定及公众的切身利益息息相关，公共危机的预防离不开社会公众的广泛参与和支持。要在全社会大力开展危机预防的宣传和教育，让社会公众充分认识和理解危机预防审计的重要性，并且在必要时，能为审计人员提供发现危机的线索。此外，社会公众还是公共危机管理的监督者、评判者和受益者，他们在公共危机管理和危机预防审计中具有不可替代的作用。

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