农业保险普惠制中的强制机制研究

　　近年来，随着农村金融改革的推进农村普惠金融体系逐步建立，但普惠金融的质量和程度都有待提高，农村金融重中之重的农业保险始终处于普而不惠的状态，保险品种少、保险需求弱、赔偿率低等都制约着农业保险的发展。在建立普惠农业保险机制的过程中，理论界始终存在着两个相反的方向，一个是强调农业保险应该施行诱导性制度变迁；另一个是强调农业保险有必要进行强制性制度变迁。在现实实践中，政策的偏向更多地是政府的诱导性制度变迁在农业保险制度变迁中占主流。在研究领域，大多数的学者把精力运用在政府诱导性制度变迁的框架内研究我国农业保险制度，从而建立与国情相适应的理论框架，但实践中普惠制农业保险很难推进，尽管中央一再加大了对农业保险的扶持力度，但效果并不理想，农民参与农业保险的热情并没提高，普惠制的农业保险更多地停留在宣传上。与理论界的研究常态有区别，本文试图从政府强制性的框架角度来研究农业保险的制度变迁，从而力图找到适合我国的普惠制农业保险体系，以促进我国农业保险向着更好的方向发展。

一、 文献综述

　　从新制度经济学来看，制度在经济发展过程中起到不容忽视的作用，不管政府强制机制还是诱导机制必然对经济产生作用，其作用的大小以及是促进还是阻碍经济发展取决于具体是经济环境，在市场化程度比较高的经济领域专家学者们大多主张政府诱导机制来发展经济，而在经济的某些特殊领域尤其是一些公共产品的经济领域学者们大多认同在市场中政府适度的强制机制。在农业保险领域，由于农业保险既有商业性又有正外部性，在理论界向来存在着政府强制机制和政府诱导机制的争论，怎么调和政府的强制机制和诱导机制以促进农业保险的发展是一个世界的难题。

　　20世纪30年代，国外学者就开始了对政府在农业保险领域所起的作用进行了理论研究，起初关注的研究领域主要是农业保险市场失灵，主流的观点是农业保险具有特殊性，不同于一般商业保险，具有外部性和公共产品属性，政府需要介入并干预其运行。一些研究人员发现，在农业保险的历史上私人经营难以实现和维持，即使存在也只是昙花一现，大部分的农业保险都离不开政府，政府主导农业保险的方式是直接经营或间接经营。理论界一直赞同农业保险的公共产品属性，从而推理出其补贴也要由政府来承担这一结果。但也有反对的呼声，也有学者利用消费者盈余和生产者盈余的概念进行成本―收益分析，政府补贴成本大于福利总产出，社会福利会出现净损失，因为补贴的出现可能使供给曲线进一步向下偏移。尽管理论界存在争议但西方各国 农业保险立法纷纷形成，靠政府直接经营或间接经营的农业保险模式也快速完善起来。二十一世纪以来，许多研究者发现在农业保险领域中政府强制机制带来了很多难以解决的问题，体制创新开始成为研究的一个主要方向，创新的过程还是强调农业保险的市场属性，但不容否认的是政府强制机制在农业保险的运行过程中是不可或缺的。

　　国内农业保险研究也顺延了国外类似的路径，农业保险的制度建构也是理论界首要关注的焦点。大多数学者认为公共产品是农业保险的第一属性，因为农业保险具有社会公益属性，自身的经济效益要小于其间接带来的社会效益，因此，农业保险属于准公共产品，而不属于私人物品，政府应该介入农业保险。也有研究人员认为，农业保险具有正外部性，政府应该有所作为，加大对农业保险的支持力度。在农业保险组织形式上，政府主导下的商业保险公司运营模式和联合体模式被讨论的最多。其中，联合体模式即在我国政策性农业保险的基本框架内，将包括生产合作社、行业协会等各种经济合作组织与商业保险公司合作组成股份制联合体的一种新的政策性农业保险模式。此外，还有人提出，建立政府支持下的相互制农业保险和政府主导下的政策性农业保险相结合的制度模式，即“政府引导、市场运作”的“公私合作”农业保险制度模式。总体而言，国内学者对政府诱导机制比较赞同，而目前的实践情况也是政府诱导机制在起作用，缺少对政府强制机制的解读和进一步深入的研究，也缺乏对政府强制机制和诱导机制谁先谁后进行对比研究，这些都是我国农业保险制度驻足不前的一个重要原因。

二、 我国普惠制农业保险政府强制机制的合理性和必要性

　　建立普惠制农业保险目的是在市场化的过程中促进现代农业的大发展，其焦点在于政府和市场。政府和市场在普惠制农业保险机制建立过程中两者怎样配合直接决定了普惠制农业保险的运行方式。改革开放初期在市场化因素冲击下，经济范围内很多领域让位于市场主导，农业保险让位于市场主导的结果是我国的普惠制农业保险机制始终没有建立起来。究其原因，大量的理论研究和实践证明，农业经济有着其他经济不具备的特殊性，不能用完全用市场化的行为来对待农业经济，农业保险不同于一般的商业保险，普惠制农业保险机制的建立和完善不能完全依赖市场。由于普惠制农业保险机制的建立需要政府介入，农业保险政府强制机制成为普惠制农业保险的一种必要和必须。

　　1. 普惠制农业保险的政府强制机制运行的理论依据。农业是国民经济的基础产业，社会的稳定和发展离不开农业的稳定和发展，农业的进步惠及的不单单是农民而是整个社会和国家的长治久安，因为农业保险参与者和受益者不仅仅限制在投保农户和保险公司，而是全社会所有的消费者。因此，农业保险存在着正外部性，是准公共产品。由于农业保险的外部性和外部性的践行者并不是一个范畴这导致了农业保险的“需求不足，供给有限”这一现状。更深层次的原因是适合农业保险特性的制度供给机制缺位，作为制度的供给者政府更多地更早地把农业保险推向市场，一味地强调政府农业保险的政府诱导机制，从而忽视了农业保险的正外部性。农业是公共福利的产业，农业保险具有不适合市场化的因素存在。基于福利经济学，政府作为制度的制定者和收入分配的调节者有义务建立普惠制农业保险制度以促进农业保险的健康发展和国民经济的健康运行。 　　2. 普惠制农业保险的政府制度供给不足。市场经济条件下追逐利益是保险企业追求的目标，而由于农业产业的特殊性、农业风险的不可预计性和由此带来的农业保险的特殊性和复杂性，保险公司所获得的收益并不高甚至没有利润，这导致很多保险公司不开展农业保险业务，现有的农业保险公司对农业保险产品的开发并不积极，整个农业保险经营环境和保险技术条件都不适应现代农业的发展，农业风险管理停留在原始的风险管理上。市场经济条件下政府把自己定位在“弥补和纠正市场的缺陷”，这导致的结果是政府在普惠制农业保险制度建设中只起到诱导性的作用，而不起主导的作用，其突出表现是政策性农业保险的盛行，结果是尽管国家也加大了对农业保险的投入，但整个制度没有建立起来，农业保险发展还是举步维艰。对比国外，尽管也是在市场经济条件下搞农业保险，但在农业保险市场失灵的情况下政府的定位并不是“弥补和纠正农业保险市场”，而是起主导作用，通过立法、国家农业再保公司等强制机制从制度上保证农业保险发展。国外在政府强制农业保险制度建立的基础上允许农业保险的一些经营环节走向市场化运作，从而合理地调和政府和市场在农业保险中的作用。

　　我国目前现实情况是，在普惠制农业保险机制建立过程中市场起主导作用，政府起到诱导作用，市场的主体地位决定了农业保险公司的逐利性没有改变，政府的对农业保险的诱导运行方式是通过市场行为来诱导的，例如增加农业保险补贴、减免农业保险公司的税收等。这样的结果是农业保险的市场化行为得到强化而不是弱化，农业保险的公共产品性质被市场扭曲，尽管国家财政增加了对农业保险的支持力度，但普惠制农业保险制度始终没有建立起来，农民没有得到农业保险的实惠，在发展现代化农业中农业保险成为了制约因素。因此，我国普惠制农业保险的发展亟需高层设计，国家要从制度层面上来解决普惠制农业保险发展遇到的瓶颈，这就需要政府强制机制来发展农业保险，在国家顶层设计的基础上再引入市场因素，而不是本末倒置。

三、 普惠制农业保险强制机制的运行机理及政府的主导作用

　　农业保险政府强制机制是指在市场经济过程中政府虽不直接参与经营农业保险但要做好顶层制度设计和搭建好农业保险运行的框架，为农业保险的各参与主体创造良好的制度和经营环境，最终引导农业保险在市场经济中获得良好发展。农业在国民经济中的特殊地位以及农业保险的特性决定了在普惠制农业保险中政府必须起到主导作用，政府的主导作用并不排斥农业保险的商业化运营，政府的主导作用也并不只体现在政策性农业保险的运作上。普惠制农业保险中政府的主导主要通过创立保险制度环境来实现，它不改变农业保险的参与主体，也不改变政府对农业保险支持力度，但在政府支持农业保险的具体方式上有所改变，在保险的具体业务上它要让位于市场，但在法律制定和制度设计方面政府要负起责任。

　　普惠制农业保险政府强制机制的总体思路是：在市场经济体制下，政府对农业保险的干预主要通过顶层的制度设计来实现，市场在配置资源中仍然居于主体地位。在政府强制的农业保险制度设计框架中，要充分发挥市场机制竞争和激励功能，以提高农业保险各经营主体参与的积极性，减少社会交易成本，提高农业保险资源的社会配置效率，从而推动现代化农业的发展。

　　普惠制农业保险政府强制机制不等于计划经济中的政府强制行为，在计划经济过程中政府直接干预农业保险的运行，而在市场经济中政府的强制机制是通过立法、管理机构的设立以及财政支持等法律手段和经济手段来实现的。政府不会直接干预农业保险各经营主体的运营，但在制度法律制定层面政府会起到主导作用。政府通过农业保险的立法、管理机构及财政支持来为市场化运作的商业性农业保险提供健全的经营环境以促进现代农业保险发展。

　　普惠制农业保险政府强制机制不同于政策性农业保险，我国的政策性农业保险主要是通过增加财政支持来发展农业保险，财政收支的波段性、政策的不连贯性以及各地情况的差异使得政策性农业保险的效果大打折扣，各地的农业保险补贴参差不齐，我国农业保险市场条块分割、地区人为分割严重，这些都制约着我国农业保险市场的发展壮大，也有悖于市场经济的农业保险的自由发展。普惠制农业保险政府强制机制最大的好处是从整个国家层面为农业保险的发展创造制度环境和法律环境，打破各地区农业保险政策壁垒和市场约束条文，从而使得国家支持农业保险的政策落到实处，切实促进现代农业发展。

　　普惠制农业保险市场的建立与政府的强制机制的优劣成正比。农业保险政府强制机制是指农业保险强制主体运用多种强制手段，遵循一定的强制原则，使之规范化和相对固定化，与强制客体相互作用、相互制约的结构方式、关系及规律的总和。政府强制的过程是政府运用一定的强制手段，通过政府的主导性的作用力，把农业保险参与的各行为主体积极性调动起来，从而推动现代农业保险持续健康发展的过程。姚旭文认为，政府强制在农业保险运行过程中起到关键作用的因素、关系及规律之和构成了农业保险的政府强制机制。政府强制机制一旦形成就会为市场经济条件下的农业保险商业化运作提供良好的运行环境，对促进普惠制农业保险的发展起到事半功倍的作用，从而实现现代农业保险的发展。

四、 我国农业保险政府强制机制的框架性设计

　　制度因素是经济增长动态过程中的内生变量，经济机制构成了经济增长中合作与竞争的基本秩序。政府强制机制能在政府的主导下不断地界定和明晰产权结构，为经济增长提供必要的制度框架，创造良好的制度环境。普惠制农业保险政府强制机制是指政府以国家代理人的方式为了实现农业保险的发展，根据农业保险市场参与各方的需求进行顶层设计制定适当的行为规范和分配制度，以实现农业保险资源的最优配置，实现强制客体和强制主体利益一致，推动农业保险的健康发展。首先，普惠制农业保险政府强制机制出发点是满足所有农业保险所有参与者及利益相关者的需求，其特征是普惠的，这是普惠制农业保险制度的根本属性，既有利于参保农户又有利于保险公司，还有利于整个社会，普惠的性质决定了它不同于一般的商业保险，更应该以一种社会保障制度的视角来对待它。其次，普惠制农业保险政府强制机制的直接目的是为了协调调动农业保险参与各方的积极性以促进农业生产的现代化发展，其最终目的是政府的社会福利最大化使农业保险惠及全社会，强制的最终目的是协调农业保险各方相互作用来共同促进农业保险的发展。其三，普惠制农业保险政府强制机制的核心是分配制度的顶层设计和行为规范的强制，这是普惠制农业保险能够运行的根本，也是区别于诱导性农业保险制度之处。分配制度的顶层设计将使强制因素和目标系统联系在一起，即达到特定的目标则得到相应的报酬，农业保险中政府分配制度的顶层设计是为了促进农业保险的发展从而惠及社会全体。农业保险各参与方行为规范的强制是为了达到组织目标的实现，即政府社会福利最大化在农业保险中的落实。最后，农业保险强制机制最佳效果是使农业保险市场各因素能自觉运行并实现强制的目标，激发出被强制者的自觉行为，为政府以较低成本的诱导机制运行创造条件。 　　在实践过程中，首先，普惠制农业保险政府强制机制的要着手的是要做好顶层制度设计，由于农业保险制度是一项系统的工程，涉及的经济主体和部门较多，即需要立法层面的规范，又需要政府财政补贴和税收支出，还需要现行体制下各相关部门的协调，因此顶层制度设计是亟需解决的问题。而且由于农业保险涉及到多部门，所以政策的设计要许多部门共同来参与，所以中央相关部门要成立专门的顶层设计委员会，委员会的成员要来自于农业保险相关的各个领域中的权威人士，一定要让顶层制度设计高屋建瓴，不会出现制度漏洞或理论缺憾。其次，要探索建立“中央与地方”双轨制的农业保险保障体系模式，中央政府直接出资组建国营的中央农业保险公司，其职能主要有三部分：一是承担农业保险的再保险职能，对省级保险公司提供再保职能，二是制定和执行政策性农业保险各项措施，三是监督商业性农业保险公司的运营。各省要建立省级农业保险公司，主要职能是对上层获得中央保险公司的再保险以及设立农业巨灾险基金，对下层向农业保险机构提供再保险业务。省级以下各地市要建立商业性农业保险公司或者互助保险合作社。再次，减免政策性农业保险的税收，增加农业保险的保费补贴，探索政策性农业保险补贴的立法进程，增强农业保险的政府财政补贴的可持续性，这一问题现在还没有突出的原因在于我国财政实力雄厚，但我国财政收入也面临着每年递减的趋势，所以增加农业保险的补贴要未雨绸缪早做准备。最后，增加农业保险的科研工作，对农业保险区域的划分以及农业险种的创新要实行国家标准，不仅如此，还要增加对农业保险业务人员的培训工作，扩大对社会大众的农业保险的宣传教育工作。总之，建立普惠制农业保险制度是一套系统的工程，不仅要对旧有的制度进行改造还要对新的制度进行理论创新，在新的理论指导下还需要农业保险的相关各方做好协调工作，因此我国农业保险的改革任重道远。

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