美国存款保险制度的起源研究

　　现在美国金融安全体系中，开始于1933年的联邦存款保险制度是重要一环。但追溯存款保险制度的早期起源，则是19世纪美国各州的银行债务保险计划。

　　一、银行债务保险计划出现前的银行业状况

　　（一）纽约股票投机活动的盛行。1825年伊利运河的通航，使纽约一举超越费城，成为了美国最大的经济中心。但同时，又刺激了纽约股票投机和债券市场的高潮。

　　对运河概念政权的狂热，推高了股票价格，也导致运河公司股票发行的超量。而很多运河项目要么没有竣工，要么效益达不到预期，甚至有些只是欺诈。例如切萨皮克和俄亥俄运河公司仿照伊利运河未能竣工，而马里兰州和宾夕法尼亚州的公司甚至州政府还通过贷新款和发行新股票的庞氏骗局方式来支付利息和股息。因投资失败遭受损失的人们将罪责归于投机者，对投机活动极为不满，要求加强对金融体系的监管。

　　（二）自由银行时代的银行业状况。1829年安德鲁?杰克逊总统上任后，否决了第二合众国银行特许状延期的议案。于是国家放松了对银行货币的管控之后，对州银行和私家银行的限制大为减少。而经济的繁荣，运河以及西部土地投机的盛行，又带来信贷的迅速扩张。两方作用之下，众多小银行纷纷涌现出来，其中很多是专门从事运河或土地投机，地方银行的发展出现了混乱局面。1829年全美只有329家银行，1837年就达到了788家。而银行发行的票据则增加了3倍多，发放的贷款翻了将近4倍。许多州的银行立法仓促，许多新银行管理不善，资本金不足，监管不严，却对前景过分乐观，发行了很多没有担保的纸币，货币体系也变得不稳定。

　　1829年纽约的银行业也出现了过热和危机，许多银行陷入危机，要求对银行制度进行改革的呼声日渐强烈。

　　二、银行债务保险计划的出现

　　1829年新上任的纽约州长马丁?范?布伦决定整顿金融业的秩序，其中一步便是建立银行债务保险计划。

　　商人约书亚?弗尔曼向马丁?范?布伦提出了一个强制性的银行债务保险计划，旨在通过强制性保险来控制风险的传播和削弱风险。1829年1月24日，弗尔曼在给范布伦的信中详细说明了他的改革方案，其中提到：“来自于中国广州行会的建议是让每个银行都要负一定的责任。中国广州行会的每个人在政府的支持下都可以独立地与外商进行贸易，并且万一破产，相互之间都对债务负有责任。我们的银行情况也应与此相似。它们共同拥有对州内纸币的占有权，同时也应共同对那些纸币负责。中国广州行会的这种制度已经经历了70年，实践证明，行会凭借它在全世界范围内建立了信用，这没有被任何其它的保障措施所超越。”

　　弗尔曼设想的这个计划有三个主要组成部分：（1）建立保险基金，所有想加入的银行都要先进行评估；（2）一个专门的委员会，授权该委员会对银行进行审查；（3）为银行资本的投资提供指定的项目。

　　三、银行债务保险计划的发展

　　从1829年到1858年，先后有纽约州、佛蒙特州、印第安纳州、密歇根州、俄亥俄州和爱荷华州六个州开启了各自的银行债务保险计划。前四个州计划的保险范围，除了资本账户之外，包含了流通票据、存款及其他各种债务在内的所有债务（其中只有纽约州1842年通过新法案，将保险范围缩小至仅包含流通票据）。但1842年时仅实行了六年的密歇根州保险计划匆匆流产，此后建立的俄亥俄州和爱荷华州两州计划的保险范围就仅包含流通票据。

　　在对参保银行的筛选方面，印第安纳州、俄亥俄州和爱荷华州的保险计划强制州内所有银行加入。而纽约州、佛蒙特州和密歇根州的保险计划则只加入保险法案通过后新建立的银行，或重新得到州特许的银行。其中纽约州和佛蒙特州分别于1838年和1851年获得授权的自由银行，没有参保，而且从1842年起佛蒙特州的参保银行还可以在某些条件下退出。

　　在保费征收和保险基金的规模方面，各州也不尽相同。纽约州、佛蒙特州和密歇根州是按照参保银行每年的资本存量征收保费，且正常情况下保险费率都不超过1%，并设置一个3%或4.5%的保费上限。当基金因为赔偿而减少时，就按照上述保险费率征收保费，使基金恢复至最大。印第安纳州则没有规定具体数额，只按照需要来征收保费，实际上是一种没有退款的互相担保。俄亥俄州和爱荷华州则从一开始就仅为流通票据作保，因而保费就设定为该银行发行的流通票据的10%。

　　纽约州、佛蒙特州、密歇根州、俄亥俄州和爱荷华州这五个州的基金规模中，俄亥俄州的平均基金规模最大，达到759000美元。爱荷华州为196000美元，纽约州为192000美元，佛蒙特州为19000美元。密歇根州的保险计划最不成功，平均基金规模也最小，仅有300美元。

　　在银行破产后的清算赔偿方面，纽约州、佛蒙特州和密歇根州是在破产银行的清算完成后才赔偿银行的债权人，印第安纳州则规定要在银行破产后的一年内完成赔偿。俄亥俄州和爱荷华州则要求专门从参保的其他有清还债务能力的银行征收保费，立刻进行赔偿，而后再从保险基金和破产银行资产清算中偿还这些银行付出的资金。

　　在保险计划的监管方面，各州对监管机构的规定各不相同，一般设立一个州立银行委员会，成员由银行、州长、议会等任命，有时则直接由州检察官或银行部来监管。对银行的检查一般每年一到三次，并且银行每年要定期向监管机构报告自身情况。如果银行资不抵债、经营不善或违反法律，则由法院下令将其关闭。印第安纳州的监管机构还有权在一定范围内，制定一个或全体银行的贷款和资金的贴现率。俄亥俄州和爱荷华州的监管机构则有权命令银行减少其流通票据或负债至安全水平。

　　四、国民银行体系的建立与州级银行债务保险计划的结束

　　美国内战期间，民众大量窖藏现金，致使各州银行的准备金枯竭，银行券大幅贬值，这严重影响了战时的金融和经济秩序。面对这种经济形势，联邦政府不得不采取措施来稳定币值，以及尝试发行全国货币统一、币值稳定的货币。而最需要改革的就是当时的“自由银行”也就是州银行体系，因为在这种体系下银行券种类繁多，良莠不齐，币值混乱，地方性很浓厚，是建立全国统一货币体系的最大障碍。

　　1863年2月20日，国会两院通过了《国民通货法》。1864年6月3日，又在此法案基础上通过了《国民银行法》。国民银行是相对于州银行而言的，两者都是私人商业银行。在州银行体系下，各州特许银行是向州政府申请注册，由州政府监督管理。而国民银行则向联邦政府申请注册，接受联邦政府的监督管理。

　　银行改革方案的起草者之一、共和党参议员约翰?谢尔曼认为，1862年发行的绿背纸币，是没有硬通货担保、纯粹的信用货币，是不能持久的，长期使用必然带来通货膨胀。他主张货币发行“必须有一个私人利益和政府利益的融合”。他提出的国民银行体系的货币发行机制是各国民银行可根据自己需要发行货币，但必须以联邦政府债券为基础，而且还不能超过债券的90%。这种机制的目的是确保国民银行券的安全可靠性，如果银行破产，联邦政府则出售作为担保的债券，全额赎回银行券，清偿银行债务。这就相当于是以联邦政府的信用为国民银行发行的银行券做了最终担保，从而也使得各州自己的银行保险计划失去了作用。

　　1865年，国会对州银行券征收高额税收导致许多州特许银行为了避税而转换为国民银行。随着转换的增加，符合州级保险制度资格的成员减少。到1866年绝大多数州特许银行转为了国民银行，于是美国第一次州级银行保险计划就完全结束了。（作者单位：鲁东大学历史文化学院）

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