国外巨灾保险保障体系分析及对我国的启示

　　我国事故灾难的发生率和损失金额等在世界范围内都是较高的。面对巨额损失，及时有效的损失融资不仅意味着对事故造成的损失进行补偿，而且对减少事故的次生危害和间接损失有着非常重要的作用。我国目前所采用的政府救助和社会捐助为主的巨灾防范保障体系对国家财政依赖严重，给政府带来沉重的财政负担。而如果仅仅依靠保险公司，与巨灾风险相匹配的巨额保费又使得大多数企业望而却步，不能够起到更好的分散风险的作用。目前，发达国家已经研究建立起了较为完善的巨灾保险保障体系，并充分利用该体系的风险管理职能减轻政府在防灾减损中的责任，维持政府财政的稳定和安全。

　　一、文献综述

　　1、巨灾保险的需求

　　Louis & Christian（1999）认为，当期望损失相同时，若投保人倾向于厌恶风险，则为其中的大概率事件而非小概率事件进行投保是不明智的，小概率事件即为巨灾。Bayer（2000）认为，巨灾风险损失额度、损失频率与波动难以准确估计，相应地保费中需要附加较高安全边际，因此保险价格可能超过消费者的承受能力，导致巨灾保险有效需求的减少。

　　2、巨灾保险基金的建立

　　许多专家学者对巨灾保险基金的融资渠道进行了深入研究，形成的观点主要有：一是商业主导模式，李炳圭、薛万里（1997）和沈湛（2003）对我国商业保险公司经营巨灾保险基金的可行性进行了探讨，认为在我国应该开展商业性巨灾保险基金；二是政府主导模式，王和（2005）认为从市场经济制度的原理看，社会巨灾保险基金属于公共或准公共产品范畴，这种产品的供给需要公共资源的配给，也就是政府供给；三是混合模式，卓志、吴婷（2011）将巨灾保险基金的融资渠道划分为保险市场的融资、政府财政拨划的预算资金、采用巨灾保险证券化等方式从金融市场获得资金等。宋华（2010）通过建立博弈模型进行均衡条件分析，将巨灾保险体系分为纯商业巨灾保险模式和政府支持下的巨灾保险模式。最终发现，在纯商业模式下，（投保，经营）的均衡结果不能形成。但在政府的支持下，帕累托最优结果（投保，经营）能够形成。因此，建议我国建立政府支持的巨灾保险体系，并辅以巨灾保险基金等配套措施。

　　二、国外巨灾保险模式

　　1、英国洪灾保险模式

　　英国的洪灾保险属于自然灾害保险体系，属于强制性险种，房屋所有者只有购买此险种后才可以提供抵押担保，主要承保对象为家庭及小企业主。究其原因主要是家庭及小企业主在风险面前表现更为脆弱，又没有其他更加灵活的风险融资手段，对洪灾保险的需求较大。而且强制保险能够使洪灾风险在大范围投保人中进行分散，避免灾害损失的剧烈波动影响保险公司的偿付能力，提高保险公司的承保能力，进而减少单个家庭的保费支出。另外，为了避免逆选择的发生，英国推行积极的防御工程措施及防灾防损措施。只有达到保险公司认可的地区，家庭财产保险和小企业保单中才包含洪灾保障。为了进一步分散风险，英国的《洪灾保险供给准则》明确提出，若有再保险退出，就会对洪灾保险的供给进行调整。

　　2、美国联邦政府洪水保险模式

　　美国全国性洪水保险（National Flood Insurance Program，即NFIP）对洪水保险提供直接保险保障。由于受到巨灾风险损失规模不确定、保险行业承保能力等方面的限制，有可能导致保险公司不能以投保人负担得起的价格提供保险保障，政府对于采取洪区管理法案（Floodplain Management Ordinace，即FMO）建立洪水保障基金的保单持有人提供费率补贴，以此代替部分灾害援助，控制灾害发生后的施救费用。当面临巨额索赔时，NFIP仍然有权向美国财政部借款。从某种程度上说，NFIP是受美国财政部支持的政府保险项目。

　　3、日本地震风险管理体制

　　日本地震保险制度的显著特点是将家庭财产保险和企业财产保险明确分开，分别采取不同的政策。日本家庭财产地震风险的保险体系，由保险公司和政府作为承保人共同参与。消费者向私营保险公司投保，各保险公司在确定承保限额后，将超出部分分给各财产保险公司参股成立的地震再保险公司，若仍然不能满足分保需求，则超出部分由国家承担。其管理宗旨是，较小的地震损失赔偿由保险公司承担，较大的地震赔偿损失由政府和私营市场共同承担，特大地震赔偿损失则基本由政府承担。但由于政府财政能力以及私营保险公司自有资本的限制，家庭财产地震保险采取的是限额承保的方式。即使标的物发生全损，被保险人最终只能得到实际损失一定比例的赔付。这种设计能够克服政府参与私人市场所带来的挤出效用，达到稳定整个巨灾保险业的目的。与家庭财产险不同，企业财产地震保险是纯商业保险，其承保主体仅为私营保险公司，政府不参与其中。因此，地震发生后企业财产损失的赔付责任完全由保险公司自己承担，是一个基本依赖市场机制运作的体系。

　　4、新西兰地震风险处置体系

　　新西兰处于环太平洋地震带上，地质活动频繁，地震频发。正因为其特殊的地理环境，新西兰政府地震保险机制是世界上最早的政府地震保险项目之一，也一直被认为是政府干预巨灾保险市场的一个成功案例。新西兰政府地震保险项目是法定项目，每张家庭财产火灾保险的保费都包括了地震、海啸、火山爆发等自然灾害所导致的损失赔偿，是一种保险公司代为销售，并将收取的保费上交给新西兰地震委员会（EC），由其处置所有的巨灾风险的强制保险。由于是由政府出资筹建、进行管理的保险，因此政府提供了所有需要的启动资本，当地震委员会自有资本得到大量积累以后，政府只需提供超额损失所发生的或有资本，私营保险业则不承担任何损失。可以说，新西兰的地震保险体系是一种纯国家管理模式。 　　从以上分析可以看出，巨灾保险模式主要有三种：一是完全由保险公司独立经营并进行管理的巨灾保险保障体系，政府不承担风险，而是由民间保险公司自愿承担或根据法律法规的要求承担巨灾风险，如英国和日本的企业财产地震保险；二是政府和保险公司共同合作的保险保障模式，由国家和保险公司共同承担风险，国家承担最后保险人的角色，如美国和日本的家庭财产地震保险；三是完全由国家政府筹集资金并进行管理，并承担损失的巨灾保险保障体系，如新西兰地震保险项目。

　　三、国外巨灾保险模式比较

　　1、国际巨灾保险模式的共同点

　　上述所列的一些具有代表性国家的巨灾保险模式虽然在组织形式上有些差别，但经营巨灾保险的内容基本上一致，他们的共同点表现如下。

　　（1）巨灾保险带有强制性或准强制性。英国、日本、新西兰等均要求购买某一财产险时必须购买相应的巨灾保险，具有强制性。美国的巨灾保险虽不要求处于洪泛区的居民及企业一定要购买，但如果不购买，发生洪灾损失后不能享受国家提供的洪灾救济及低息贷款，也具有准强制性特点。

　　（2）巨灾保险离不开政府的积极参与和推动。巨灾风险的发生具有不可测定性，巨灾损失一旦发生，会给商业保险公司带来无法估量的损失，甚至导致公司破产，因此巨灾保险离不开政府的积极参与和推动。纵观上述国家实施的巨灾保险模式，英国洪灾保险制度虽然是市场化运作、商业化管理，政府参与程度相对低，但政府为了保护保险公司的利益制定了相应的法律法规；日本巨灾保险体系中的家庭财产巨灾保险则直接得到了政府的财政支持；美国的洪灾保险是政府主导商业化保险公司运作；新西兰政府参与程度最高，通过建立巨灾保险基金的方式承担了全部巨灾风险的损失赔偿责任。不难发现，政府在推行巨灾保险中起了不可替代的作用。

　　（3）法律制度支撑必不可少。上述各国的巨灾保险制度能顺利实施，法律的支撑起了至关重要的作用。反之，没有法律保障这些模式的实施是不可能的。尤其是美国，从1956年的《联邦洪灾保险法》初步建立了洪灾保险制度，随后于1968年出台《全国洪灾保险法》、1973年出台《洪水灾害防御法》，才真正意义上建立起了国家洪灾保险基金。

　　（4）大都设立了巨灾保险基金。上述国家的巨灾保险模式大都建立了相应的保险基金，原因如下：一是因为巨灾风险不是一般意义上的可保风险，具有小概率、大损失的特性；二是即使保险公司能够按照大数法则进行承保，企业也会因为需要交纳巨额的保费而止步不前；三是为了保护政府的财政支平衡；四是为了解决保费过高而投保人无法购买，造成投保人过多，基金无法累积。通过建立巨灾保险基金，可以补贴极少数相同困难的投保人，扩大投保范围，加速基金的积累速度。

　　2、国外巨灾保险模式的优缺点

　　（1）保险公司独立经营的优缺点。保险公司独立经营有利于资源的合理配置，市场化运作、专业化管理也大大提高了保险公司的运行效率。同时，利用商业化保险公司专业化功能，对提高承保与定损的效率有积极作用。另外，政府不干预，这样政府就会集中财力办其他需要办的事。但是风险完全市场化，缺少了政府的支持，商业化保险仅对可保风险进行相应承保，对预期收益率低的风险，保险公司将不予承保或提高承保费用，就会使得大部分处于高风险而经济能力相对较低的投保人被排除在保险之处，无法起到分散风险的功能，无法从根本上缓解政府在巨灾风险发生时对受灾民众的巨额投入对财政带来的负担。另外，对于商业化保单，如果一次损失过大，集中度高，有可能会造成保险公司的破产。

　　（2）政府与保险公司合作经营的优缺点。政府与保险公司合作经营，能够充分利用保险公司分销网络进行销售，通过全国性经营获得规模经济效益，较好地矫正市场失灵问题，实现资源的优化配置，使风险在最大时空上分散，从而保证巨灾保险经营的稳定性。政府的积极参与能够缓解巨灾风险对保险公司经营的冲击，引导保险公司对巨灾风险市场的参与，对降低巨灾风险的费率起到了积极作用。但由于有政府兜底，保险公司的经营可能缺乏激励约束、创新动力和竞争压力。若相关制度缺失，保险公司为增加收入，有可能会降低入保的条件，甚至当事故发生时随意定损，造成保险公司与投保人联合吃政府的局面。

　　（3）完全国家承担的优缺点。政府作为巨灾保险的唯一管理者，一般是以社会效益作为目标的。国有独资的政策性公司在制度创新、机制创新、管理创新、技术创新等方面都比较缺乏动力，且缺乏专业的技术力量，容易造成资源的浪费。

　　四、国外巨灾保险模式的经验启示

　　通过以上对英国、美国、日本及新西兰等国的巨灾保险模式的分析，发现虽然这些国家的模式不尽相同，但仍存在着许多共同特征，这些国家经过几十年的发展与调整，建立起了比较成熟的，与其经济发展条件、文化、政治背景相协调的巨灾保险模式。尽管他们的国情与中国存在一定的差异，但是这些巨灾保险模式还是值得我国在制定洪灾保险制度过程中加以学习和借鉴的。从发展趋势看，政府和保险公司合作的巨灾保险保障模式更符合发展需求，包括欧美以及许多发展中国家均选择这一模式，这能够给中国巨灾保险保障体系的构建提供宝贵经验。

　　1、巨灾保险基金及再保险的运作

　　通过对国外巨灾保险体系的研究我们可以发现，大多数成功的巨灾保险体系都离不开巨灾保险基金与再保险的成功运作。为了适应巨灾风险市场的发展，我国应尽快通过再保险的方式建立巨灾保险基金，可由中央财政每年安排一定的预算资金，各级地方财政按照一定比例进行提取，而保险公司则按照巨灾保险保费的一定比例提取并纳入巨灾保险基金。并且将巨灾保险的保费交由专业公司代为管理，以期实现成本收益的最大化。

　　2、政府在巨灾保险保障体系中发挥着重要作用

　　首先，灾害防御设施和许多防灾减损措施都属于公共品，而政府正是有效的公共品提供者。巨灾发生后，政府需要承担灾害救济的责任，但必须同时考虑其负面影响。巨灾发生时，政府救助所需资金非常容易超出预算，从而加重纳税人的负担。另外，无偿的救济体制会滋生民众对政府的依赖心理，减弱防灾减损动机，并滋生道德风险（如夸大灾情或故意增加损失）。美英两国虽有灾后救济安排，但一般都只在发生了被确认为重大灾害的事故后，针对贫困或承受特大灾害的居民或团体提供必要的适当的救济，其形式可能是无偿援助，也可能是低息贷款。 　　其次，政府有必要介入灾害保险体制，但是要根据具体情况确定介入的方式，并控制承担风险的程度。如果完全依赖市场机制提供巨灾保险，由于巨灾损失波动较大，一旦发生特大损失事故，损失会远超保险公司的承受能力，就很可能引发灾害保险的短缺危机。另外，商业保险内在的逐利动机决定了保险公司是以盈利为目的的，不会为居民所需转嫁的所有财产风险提供充足、廉价的保险。因此，政府出面组织巨灾保险管理是非常必要的。此外，即使市场有能力承担洪灾等巨灾风险，政府也需要与保险业保持建设性的伙伴关系。

　　3、需要完善的法律法规支撑

　　立法是实施巨灾保险不可或缺的最基本和最重要的保障条件，通过分析国外洪灾保险制度或巨灾保险制度，不难发现一个事实，即所有制度的完善都离不开法律基础。美国是世界上首先以法律条文形式规范巨灾保险地位的国家，从1968年制定的《国家洪灾保险法》到2004年对该法的重新修订就是一个佐证；英国也是通过立法来保证洪灾保险的顺利实施的。目前，我国应尽快将巨灾保险制度纳入法制化轨道，由政府相关部委牵头，组织各方面专家研究制定专门针对巨灾保险管理的相关法律。且纵观各国巨灾保险的立法，大都采取专项立法而非综合立法模式。我国可根据不同灾难的危害性与地区分布差异等分别立法，确保立法本身的科学性与可操作性。

　　（注：基金项目：国家教育部人文社会科学研究青年项目（12YJC910013）；山东工商学院青年基金项目（2013QN025）。）

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