论地方债折射的中国财政金融体制问题

　　摘要：在欧美主权债务危机的背景下，我国地方债的累积，引起了担忧。文章从我国财政收入增长迅速，中央负债稳中有降，地方负债低位上升，2011年回落的角度进行研究，认为我国政府总体负债保持稳健。地方负债的上升，根源于现有体制下地方政府财权与事权的不对等，地方政府担负的基础设施投资规模大、周期长，却缺乏相应的财政来源和融资手段，只有向银行借贷。化解地方债风险的根本，在于促进长期稳定的经济增长，并试图探索合理的基础设施投融资渠道。

　　关键词：地方债；财政体制；金融体制

　　中图分类号：F812.5

　　2011年6月27日，国家审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年底，地方政府性债务余额10.7万亿元，比2008年底余额增长了一倍。和财政收支的对比，2010年整个财政收支规模大概在9万亿。在宏观紧缩的背景下，地方政府的现金流减少，以云南为代表的一些地方政府性债务发生违约，引发了各界对地方政府性债务风险的关注和讨论。由于80％的地方债来自银行，人们对1990年代的大规模银行不良贷款记忆犹新，再加上这部分债务是公众以前接触不到、无从获知的债务，用途上也不为公众知悉。因此对潜在金融风险和经济紧缩的担心，也就随之而来。2009年开始以希腊为代表的欧洲国家债务较多，我国是否也存在相应的问题，风险控制是否存在更大的问题？因此，2011年看空中国的调子非常高，主流观点认为中国经济没有不着陆的可能性。

　　一、地方债“短债长投”

　　根据国家审计署的相关资料（见表1），2010年底10.7万亿的地方债余额中，已经支出部分为9.6万亿，其中投向市政建设、交通运输、土地收储、农林水利这四项基础设施的部分为7.4万亿，占到77％。再加上教科文卫和保障性住房支出，金额达到8.3万亿，占到87％。若把教科文卫支出看作软性基础设施投资，则总体上地方政府债务主要投向基础设施。例如，高铁、地铁、高速公路均属于基础设施投资，建设周期较慢，而且建设完成后也不一定能立即产生效益，出口入口配套设施等一些软体设施还需设计，不一定能马上投入使用，这也意味着地方政府性债务所进行投资的现金流回收周期相对来说应该是较长的。

　　接下来要考察的是地方政府性债务的偿债要求问题。表2显示，至2010年底，1/4的债务1年内到期，超过1/2的债务3年内到期。这与前文所说的基础设施投资的回收期长产生了矛盾。一般来说，基础设施投资在3年内产生现金流比较困难，很多工程可能都还难以完成。这意味着这些债务的还本付息都要通过其他财政收入来源来支付。倘若这些基础设施是必要的，那么如此短的还款期限就是不合理的。即便这些债从长期来看不存在问题，但是偿还期限过短，暴露了融资投向和现金流的不匹配问题。

　　地方政府性债务反映出来的另外一个问题是中央对地方政府的长债限制，地方政府无发债权的问题。2009年开始，有由财政部代发的2000亿地方债券额度，与基础设施投资的6万亿比较，这是个很小的额度。图1是美国州和地方政府地方债余额和投资的比例的趋势图。这一比例在20世纪50年代时大概是4～5倍，现在到了8～9倍左右。比较中国的情形，如果按每年6万亿地方政府投资，那么债务余额可以为30万亿左右。从这个角度来看，10万亿地方政府性债务就不是一个特别大的数字了。

　　二、我国公共债负并不高

　　那么，如此高的债务是否会对经济产生冲击？风险有多大？为了回答这一问题，需要看看政府的资产负债表。图2考察了财政收入和GDP的关系。1998-2011年13年的数据表明，财政收入比GDP增幅快。这里又形成一个悖论，一般人们是不担心富人借债的，但是我国政府似乎是个例外：一方面其收入增长迅速，而且掌握了大量的经济资源，而另一方面人们却很担心政府的债务负担。这一担心，在直觉上是有悖常理的。因为从数据上看，政府的债务因其收入增长较快，应不会构成债务危机的问题。

　　再从债务余额的角度进行分析，图3为政府部门债务余额占GDP的比重，债务余额包括了中央和地方的负债。大约自2002年以来，中央部门负债一直保持在一个较平稳的水平。地方债务是由审计署直接报告结果的，从这个结果可以看出，地方的债务近几年有所上涨。从总体上看，我国政府债务负担近年来略有上升，总体债务从2005年的37％上升到2011年的42％。

　　这是否构成严重的问题？需要比较一下跨国的数据。表3体现了主要国家的政府债务与GDP的比重。从该表可以发现，2008年以来，主要国家政府债务都显著上升，OECD国家的平均水平从2007年的72％上升到2011年的101％。因此，我国政府债务的上升在跨国比较中并不奇怪。相比之下，我国的政府债务，不管从总体水平上，还是增加幅度上，都处于低位，而且2011年已经回落。横向比较上看，一是近10多年来的财政赤字都很小，保持在3％以内。二是地方政府的举债受到限制，只是在2009年以来才发生快速增长。最后，也是最重要的一点，就是我国经济的快速增长，分母变大导致债务余额相对变小，经济的快速增长消化掉以往看起来或许很大的债务。这一点，对于破解当前的债务风险，具有重要的启发意义。作为反例，欧洲主权债务危机的深层原因，就是欧洲经济发生停滞，使得债务负担愈发沉重，并且反过来拖累经济增长，进入恶性循环。

　　三、公有部门资产负债状况良好

　　最后一种衡量方法，也是最重要最直接的方法，即是考察政府部门的资产债务的关系。我们可以就资产负债表计算资产负债比率考察负债水平是否过高。但政府部门的资产负债表并未公布，需要借助一定的估算方法，估算方法综合考虑了历年政府的总收入，总支出以及债务额度。估算结果大致显示，政府的流动资产和所有者权益的规模相当，非流动资产和总负债的规模相当，图4显示，若假设政府固定资产的折旧率为8%，2002年以来政府负债水平总体上呈现下降趋势，从2002年的75％下降到2011年的67％，最低点在2008年，约为64％。2009－2010两年，由于政府的大规模财政刺激，地方政府负债上升，达到接近71％的水平。2010年我国政府开始控制地方债，2011年开始回落。若考虑整个公有部门（图5），从各种假设的固定资产折旧率来看，2010年负债率并没有那么高，2011年负债率已经控制下来了。所以，是否会出现债务危机？对这些数字的分析也表明，至少可以说证据不足。

　　四、以增长消化债务

　　因此，从结构上讲，地方政府性债务问题是短债长投导致的。地方政府财政收入不足，只好采取借贷的方式。而地方政府又不能借长债，只好借短债，这两部分压力导致了2011年我们看到的现象。但从总量上公有部门资产负债表和国外相比，以及历史上比较难的时期相比，还是保持稳健的趋势。笔者认为化解目前的地方债务的问题，可以将一些需要大规模建设且投入较大的准公共品建设投资划归中央财政预算，不由地方支付。如将教育和社保统一归到中央，这一做法相当于地方财政负担减了30%～40%，地方政府压力小了，自然能用剩下的财政收入做一些其它的事情。而对于合理投资的地方政府性债务融资，展期是一个比较好的解决方法之一。

　　当然，本文的研究也存在一定的局限性。因为债务负担率只能通过公开数据，隐性的负债无法进行更准确地测算。事业单位是不计算在公共部门里的。关于债务负担率是否合适的问题，笔者认为，资产是未来偿付的保障，如果不是直接偿付，政府很多基础设施资产可以促进其他部门产生现金流，是可以放在一起计算的。

　　目前，公众对地方政府性债务和紧缩政策的主要担忧在于紧缩政策是否会出现类似于1997年底到2001、2002年的通货紧缩。1993-1994年我国的基础设施投资过多，导致1995年紧缩政策较严厉，由此导致了很多坏帐的出现。1997年紧缩政策仍继续，产生了1997年底到2002年的通货紧缩，这也是我们步入市场经济体制最严重的一次通货紧缩。那么我们现在是不是有那样一种可能性或者风险？如果政府一味地实行紧缩政策，这个可能性显然是存在的。是否应当继续紧缩？从全部工业企业的资本回报率的角度来看，近几年的资本回报率一直处于高位，内生需求仍十分旺盛，企业投资回报率依然比较高，利润激励还比较大，可以期望经济可以回转，也就有条件通过增长消化债务。

　　参考文献：

　　[1]国家统计局.中国统计年鉴1998-2011[M].北京：中国统计出版社.

　　[2]国家统计局国民经济核算司，中国人民银行调查统计司.中国资金流量表历史资料1992-2004[M].北京：中国统计出版社，2008.

　　[3]国家财政部.中国财政年鉴1998-2011[M].北京：中国财政年鉴社.

　　[4]中华人民共和国审计署.中国审计年鉴1998-2011[M].中国时代经济出版社.

　　[5]国家外汇管理局.中国外汇管理年报1998-2010.

　　作者：徐建国

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