金融危机救助过程中财政部门和央行职责分工研

　　在巨额预算赤字和流动性陷阱双重约束下，有必要基于财政部门和央行的优势，探讨中央银行实施股权救助、财政部门实施债权救助的新的职责分工，以优化财政部门和央行的金融危机救助行为。央行通过采取对问题金融机构直接实施股权投资的救助方式，能发挥其拥有的无限流动性创造能力优势，并能避规流动性陷阱约束，使救助资金直接作用于被救助对象，从而使货币政策传导渠道更顺畅、目标更具体、作用更集中、过程更直接、救助效率也更高。财政部门实施债权救助能发挥其在剥离和处置不良资产方面的经验和优势，并能减少金融危机救助支出。在新分工模式下，财政部门和央行又需紧密合作。央行可通过购买国债为财政部门提供资金支持，通过降息减少财政融资成本。财政部门则可通过经济结构调整疏通货币政策传导渠道，通过信用建设、法律约束等制度改进降低央行的出资风险。此外，央行还应注意实施股权救助的方式和救助边界。

 

　　金融危机救助有狭义和广义之分。狭义金融危机救助是指当金融机构或金融市场出现流动性困难时，由中央银行充当最后贷款人实施救助。广义金融危机救助是指由多个救助主体、采取多种政策措施、对多个救助客体、实施的全面金融危机救助行动。关于金融危机救助的争论主要集中在四个方面：一是救与不救的争论，二是由谁来救的争论，三是救谁不救谁的争论，四是如何救的争论。随着金融危机的接连发生，相关经济体对金融危机的救助从未停止，金融危机救助理论也不断吸收有益元素，但时至今日，学界在是否对金融危机实施救助、救助的主体、客体、方式等方面仍存在很多不同观点。当前这方面的理论研究成果尚存在一些局限性，表现为：一是既有研究多以“政府”来笼统地概括金融危机救助主体，并没有明确界定财政部门和央行在金融危机救助中的行为边界和职责分工。二是在2008年金融危机救助过程中，受巨额财政赤字困扰的发达经济体财政部门缺乏持续救助能力，同时流动性陷阱的出现又削弱了传统货币政策工具的效力，这些新问题向金融危机救助的理论和实践提出了新挑战。

 

　　本文将着眼于财政部门和央行这两个主要的金融危机救助主体，在剖析历次金融危机救助实践的基础上，重点探讨在财政赤字和流动性陷阱双重约束下财政部门和央行在未来金融危机救助中的职责分工和协调配合问题。

 

　　二、金融危机救助的历史考察

 

　　历次金融危机各有其特殊诱因和表现形式，在危机处置和救助过程中救助理论不断推陈出新。这部分通过考察几次重大金融危机救助实践，以揭示财政部门和中央银行在金融危机救助中职能分工的演化。

 

　　(一)20世纪30年代美国“大萧条”救助实践

 

　　1929年10月29日，美国股市崩盘，道琼斯指数单日重挫23%,引发了20世纪全球最大规模的金融危机，对此次危机的救助主要分为两个阶段。

 

　　1.1933年前的救助

 

　　危机爆发后当时占主流地位的古典经济学反对政府对市场的干预，主张通过市场自主运行机制来解决问题。胡佛政府受“财政预算平衡”思想禁锢，救助思路模糊，并误判了美国宏观经济形势。政府先试图采取扩张性财政政策刺激经济，但随后又于1932年通过了美国历史上幅度最大的《增税法案》，并采取了紧缩性货币政策，大大抵消了先前扩张性财政政策的效力，错过了防止经济进一步衰退的良机。从1929年到1933年美国狭义货币供应量Ml下降了25%,使本已陷人困境的经济雪上加霜。

 

　　2.1933年罗斯福上任后实施新政

 

　　1933年美国颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法》，确立了美国金融业的分业经营模式，建立了世界上最早的存款保险制度以重建公众对银行体系的信心，成立了复兴金融公司(RFC)负责救助倒闭金融机构。在此基础上积极采取扩张性财政政策和货币政策干预经济、实施金融危机救助。

 

　　紧急提供流动性以恢复银行信用。1933年国会通过了《紧急银行法》，赋予总统处理货币与信贷的更大权力，以控制黄金流向、禁止囤积和输出黄金等行为。法案授权财政部门以纸币换回所有黄金和黄金证券存人国库;授权美联储根据银行资产发行新的联邦储备券以备银行兑换，并抵付政府和商业债券;通货管理部门负责重新审查、清算被关闭的银行或允许其重新开业等等。这些措施的实施使银行体系信用逐步恢复，1933至1936年美国Ml和基础货币分别增加了56%和60%，对于缓解流动性短缺发挥了重要作用。

 

　　同时，美国联邦储备银行还颁布了Q条例，规定所有联邦储备体系的成员银行和在联邦存款保险公司投保的银行以及其他吸收存款的金融机构的存款利率，都不得超过规定限额，以此降低社会融资成本、刺激经济扩大总需求。

 

　　2)采取多种财政政策实施救助。一是通过复兴金融公司直接向金融机构注资。在1932年存款保险制度确立前，财政部出资5亿美元设立了负责救助倒闭金融机构的专门机构一复兴金融公司(RFC)。1933年3月，国会授权复兴金融公司采取认购银行优先股、资本票据和债券、以银行优先股作为担保提供贷款等更为灵活的注资方式，救助陷人流动性危机的金融机构。在28个月的时间里，RFC—共向6468家银行提供了30多亿美元解困资金;部分保险公司和储贷机构也通过这一机制获得了相应救助。此外，另有2352家银行因不具备清偿能力，被财政部门和州政府清理关闭。以上数据表明，财政向金融机构直接注资的方式在金融危机救助过程中发挥了积极作用。二是实施扩张性财政政策。包括：通过大规模兴建公共工程、改善市政建设以增加政府支出;通过直接救济失业者、加强社会保障立法和以工代賑等方式扩大就业，提高公众消费能力;通过成立联邦住房管理局和房主贷款公司，加强公共住宅建设，改善和稳定低收入群体的消费预期;通过复兴金融公司给予工商企业大量贷款和津贴，以帮助其恢复生产;通过成立全国复兴总署，指导和管理各类价格水+、生产规模、销售定额等;通过成立农业调整署，恢复和加大农业生产。

 

　　3.启示

 

　　“大萧条”初期胡佛政府的“财政预算平衡”思想延误了危机救助时机，而罗斯福新政的实行开创了政府救助金融危机的先河，奠定了财政政策在政府宏观调控中的重要地位。美国反危机政策效果显著，扩张性财政政策的积极作用也开始为经济学界所接受，为凯恩斯经济学奠定了实践基础。复兴金融公司的成立，开创了财政对问题金融机构注资的先河，其整体运行效果显著，不仅有效缓解了金融危机也得到了一定的回报，减少了纳税人的损失，为后来的金融危机救助提供了有益借鉴。(二)美国储贷协会危机救助实践

 

　　“大萧条”后，美国政府推行“居者有其屋”的住房政策，储贷协会成为落实该政策的主要金融机构，它通过吸收短期、活期存款筹集资金以发放长期、固定利率住房抵押贷款。这种“借短贷长”的期限结构错配蕴含着巨大的利率风险。20世纪60年代以后，美国市场利率持续上升导致储贷协会运营发生困难，为维持生存纷纷进行大规模高风险投资。到80年代末，美联储大幅加息、油价下跌、美国西南部经济普遍衰退，尤其是房价下跌，贷款违约率迅速攀升，导致储贷危机爆发。

 

　　1.危机初期政府判断有误，致使危机加深

 

　　当储贷协会刚刚出现危机苗头时，美国政府将问题归咎为储贷协会资产结构单一，从而通过取消利率限制、增加存款保险额度等措施，给予其更多的经营自由权，从而引发了储贷协会追求高风险高回报的畸形扩张模式。1980年代中期，储贷协会已累积了大量风险，投资无法收回，资产质量迅速恶化。面对这种情况，政府仍纠结于以纳税人的钱救助危机的合理性，而寄希望于动用联邦储贷保险公司的资金合并陷入危机的储贷机构。1983-1987年期间破产的储贷机构数量逐年增加，平均占联邦储贷保险公司承保机构数量的13.7%，占资产总额的15.2%，但纳入救助计划的机构数量仅为总数的1.8%，占资产总额的2.5%，5年间共有2199家储贷机构破产(见表lh到1987年，联邦储贷保险公司也因保险基金迅速枯竭而破产，此后储贷机构因没有保障而纷纷倒闭。1988年底，储贷危机全面爆发。

 

　　2.布什政府全面救助阶段财政部门发挥重要作用

 

　　1989年国会通过了《金融机构改革、复兴和实施法案》(FIRREA),撤销了联邦储贷保险公司。成立了三个新机构，一是在财政部内新设美国储蓄机构监督局(0TS)，主管储贷协会的登记注册;二是在联邦存款保险公司(FDIC)内成立单独的储贷协会保险基金(SAIF)，接管联邦储贷保险公司遗留下的资产和负债;三是在FDIC内成立债务重组信托公司(RTC)，负责处理破产储贷协会的资产和负债。

 

　　法案授权增加500亿美元借款用以清理问题储贷协会，其中200亿美元由财政部支出，另300亿美元由新成立的债务重组基金(FRF)从市场借人。授权增加储贷协会的存款保险费、提高税率，用于弥补救助储贷协会开支。通过提高储贷协会资本比例，控制储贷协会资金运用方向，以规范储贷协会的运营，降低其风险。到1995年底，债务重组信托公司比原计划提前一年圆满完成了历史使命。先后处置了747家破产或处于困境的储贷机构，拍卖了4500亿美元资产，占所接管不良资产的90%;回收资金3950亿美元，资金回收率超过85%;帮助1469家问题储贷机构中的90%恢复了正常运营，储贷协会危机基本得到解决。

 

　　1)出现危机后政府应及时施救。美国政府过于相信市场机制的自我纠错能力，丧失了危机救助的有利时机，对形势的误判进一步加剧了危机。储贷危机历时10年，处置时间长达6年4个月，原计划花费500亿美元最终耗费了约1600亿美元。

 

　　2)在储贷危机的救助过程中，财政资金发挥了重要作用。债务重组信托公司是危机救助的主要操作机构，大部分的救助资金都由其直接运用于储贷机构。债务重组信托公司将破产储贷机构资产打包后出售给投资人的做法，为以后金融危机救助提供了宝贵经验。

 

　　(三)亚洲金融危机救助实践

 

　　自20世纪80年代，东南亚国家急于推进金融自由化改革，过度开放金融市场，导致“金融早熟”。这些国家由于借入大量短期外汇而存在严重货币期限错配问题，极易受到国际游资冲击。亚洲金融危机爆发前，几个经济体的银行体系已存在巨额不良资产、蕴含着巨大风险。到1996年，印尼、马来西亚、菲律宾、泰国等国家银行体系不良贷款比率都已超过10%。此外这些经济体的外汇储备严重不足。1997年，当国际游资对其发起冲击时，各国资本大量外逃，泰国、马来西亚、菲律宾、韩国和印尼的货币分别贬值78、52、52、107和151个百分点。亚洲金融危机随之爆发，并很快波及俄罗斯、中亚、东欧、拉丁美洲等国家和地区，全球约40%的地区受到冲击。

 

　　1.泰国的救助措施

 

　　泰国在1997年7月2日危机爆发初期便宣布放弃固定汇率制实行浮动汇率制，但仍试图维持汇率稳定。1997年8月泰国向国内金融市场投放了200亿美元外汇储备，约占其外汇储备的三分之二，但在强大国际游资的攻击下这一举措并未奏效，泰国外汇储备面临枯竭，危机进一步加深不得不寻求国际组织的救助。1997年8月11日IMF通过了对泰国的160亿美元的救助计划。作为交换泰国接受IMF的援助条件，全面实施经济改革。

 

　　1)财政在危机救助中的作用。一是财政通过注资、兼并、资产重组等方式消化银行不良资产。泰国政府在1998年8月宣布筹集80亿美元注人银行系统，并对银行进行资产重组，由经营状况好的银行兼并那些濒临破产的银行，以将不良资产和优质资产分开管理。二是实行紧缩性财政政策。通过大幅度削减事业经费、建设经费等财政开支，以维持预算平衡。在压缩各种进口特别是消费品进口的同时，大力鼓励出口增加外汇收人。三是通过提高税收，将增值税从7%提髙到10%。

 

　　2)央行在危机救助中的作用。一是整顿金融秩序实行金融体制改革。1998年9月全面启动金融体系改革计划，关闭了因房地产投机而出现巨额坏账的56家金融机构。

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