农村金融、财政支农与农村经济发展

　　一、引言

 

　　农村经济发展离不开资金的支持。金融和财政是国家支持农村经济发展的两种手段。在完善的市场经济条件下，金融是市场行为，主要以市场自由竞争的方式为农村经济发展提供资金。金融机构通过创造适合于农业和农村特点的金融产品，满足农村金融需求。在这种情况下，资金的流动是由市场收益率决定的。同时，由于农业的公共品属性和天然的弱质性，政府有为农业和农村提供财政支持的责任，因此财政支农是政府行为，政府依据其政策目标做出合理安排，决定资金的流动。

 

　　发达市场经济国家早已进入了工业反晡农业、城市支援农村的发展阶段,政府对农业和农村的财政支持具有普遍性，并且城乡金融体系已经融合为一体，财政支农体系较为完善，农村金融具有较好的市场环境，农村的资金需求能够较好地被满足。然而，我国至今仍然是城乡二元金融格局，农村金融发展明显落后于城市金融发展，金融抑制在农村还很普遍，农村金融市场体系还很不完善,农业和农村领域所获得的财政投入严重不足&-2。资金投入数量不足和结构失衡是制约中国农村经济发展的重要因素。

 

　　事实上，为了更好地支持农村经济发展，中国政府在改善农村金融服务和财政支农方面进行了不懈的努力。改革开放三十多年来，国家围绕农村金融和财政支农方面颁布和实施了一系列重要政策和数次改革。农村金融改革推动了农村金融的发展，并对农村经济发展具有一定的积极作用。但是，政府主导的自上而下的金融改革很难解决农村金融市场所面临的信息不对称、抵押物缺乏、特质性成本与风险和非生产性借贷等问题。特别是在财政支农体系不完善和财政支农资金严重不足的情况下，农村金融承担了大量本应由财政承担的职能，农村金融机构的盈利性目标与支农目标严重冲突，导致其无法实现可持续经营，因此也就很难完成服务“三农”的重任。因此，只有充分尊重市场作用，同时财政充分履行支农的职能,才能优化农村金融发展环境，并建立适合于农业和农村特点的金融体系，最终彻底摆脱农村经济发展的融资瓶颈。

 

　　农村金融、财政支农及农村经济发展的相关研究一直是学界研究的焦点。在农村金融与农村经济发展的关系方面。姚耀军对中国农村1978-2002年金融发展与经济增长的关系的研究表明，农村金融发展是农村经济增长的格兰杰原因5。曹协和通过对1978-2006年的数据分析得出农村金融发展有利于农业经济增长的结论63。然而，同样有许多研究表明，农村金融并没有促进农村经济发展。温涛等利用1952-2002年数据研究证实了农村金融发展不是促进农民收入增长的重要因素67。温涛、王煜宇运用1952-2002年数据的实证研究结论显示，农业贷款的增长没有成为促进农业经济增长和农民收入水平提高的重要资源要素68。余新平等运用1978-2008年的数据的实证研究结论表明，农村贷款与农民收入增长为负向关系。

 

　　在财政支农与农村经济发展的关系方面。姚耀军和丕禅运用1978-2001年的有关数据进行的实证研究证明农业财政支出不是农业GDP的原因10。丁学东、张岩松基于公共财政覆盖农村的理论和实践的研究认为，公共财政覆盖的范围特别是覆盖的力度远远不能与农业和农村发展的实际相适应11。与以上研究的结论相反，李焕彰、钱忠好利用1986-2000年的数据研究表明，财政支农支出增长与农业产出增长之间互为因果关系，但同时认为，农业公共产品投入不足极大地制约着中国农业可持续增长的潜力63。沈坤荣、张璟则运用1978-2004年的数据对农村公共支出、农民收入增长以及城乡差距之间的关系进行的实证研究显示，国家财政的农村支出对农民收入起到了一定的促进作用，但是由于公共支出的管理和运用效率低下，其作用在统计上并不显著,并认为应该采取有效措施将农村公共支出政策与金融政策相结合，提高资金的运用效率612。

 

　　分析上述文献可以发现，从农村金融方面来看，学者们关于农村金融对农村经济发展的作用还存在较大的分歧。从财政支农方面来看，虽然学者们对财政支农的低效率观点基本上达成了共识,但是就财政支农对农村经济发展究竟是促进作用还是阻碍作用还存在严重的分歧。而且，在如何提高农村资金的运用效率方面，虽然沈坤荣、张璟提出应采取财政支出政策与金融政策相结合，但是并没有给出实证检验的支持。综合来看，已有研究大都从较长期的历史周期考察农村金融和财政对农村经济发展的绩效。

 

　　值得深思的是，有相当多的研究结论显示中国农村金融和财政支农未能促进农村经济发展,甚至阻碍了农村经济发展。然而，中国农村经济发展的成就有目共睹，如果作为农村经济核心的农村金融和财政在农村经济发展过程中都没有起到作用或者起到了反作用，那么目前中国农村经济发展的成就又怎会取得呢?本文认为农村经济发展的成就必然包含农村金融和财政支农的贡献。以往研究中存在的问题关键在于两个方面：一方面，考察较长历史周期的农村金融或财政支农绩效容易忽视制度变迁对农村经济发展的影响。实际上，中国经济体制，特别是农村金融体制并非是长期稳定的，而是始终处于不断变化的过程之中。

 

　　那么，依据长周期数据样本的整体研究并不能很好地反映某一阶段的农村金融和财政对农村经济的作用，更不利于检验和评价该阶段所实行政策的效果。另一方面，大多数文献是分别研究农村金融和财政对农村经济发展的作用，这并不符合中国农村经济发展的资金供求实际。农村经济发展既有农村金融的信贷资金，还有国家对农村的财政投入。需要注意的是，处于转型期的中国，政府与市场的关系还未理顺，这导致了农村金融和财政关系的扭曲。谢平和徐忠的研究结论显示,贫困地区公共财政未能发挥其应用的作用，健全的农村金融体系无法建立，将农村金融机构作为支农的工具，进一步扭曲了农村的金融体制。

 

　　本文在已有研究的基础上，将六十多年来的农村经济发展分为三个阶段，运用时间序列分析方法，综合研究了农村金融和财政支农对农村经济发展的效应，依据中国整体经济改革进程及农村金融发展实际，将1952-2012年的中国农村金融发展历程以1978年和1994年为时间节点划分为三个阶段①，第—阶段是1952-1977年，农村金融体系初建阶段，这个时期农村金融的特点是依附于国家财政，银行是财政的附属部门。第二阶段是1978-1993年，农村金融体系恢复与发展阶段，这个时期农村金融的特点是合作性金融、商业性金融与政策性金融混合的农村金融体系。第三阶段是1994-2012年，农村金融体系完善与创新阶段，这个时期的农村金融为了适应中国经济改革开始了市场化改革，构建了商业性金融、政策性金融、合作性金融三位一体的农村金融体系，同时以新型农村金融机构的设立为标志，农村金融增量改革逐步实施。

 

　　本文与已有研究主要有两个方面的区别：第将研究的周期分为三个样本区间，在保证了长周期的同时，通过分阶段研究将中国经济改革和农村金融发展的制度变量引入分析,可以比较不同制度环境下的农村金融和财政支农绩效,所得出结论更加稳健、政策更有针对性。第二，综合考虑了农村金融和财政支农对农村经济发展的作用，并从政府与市场的关系着手深入分析了农村金融与财政的关系,分析视角更为全面。

 

　　二、农村金融、财政支农与农村经济发展的理论分析

 

　　(一)农村金融、财政支农与农村经济发展的制度分析

 

　　中国农村经济发展问题备受瞩目，是因为其影响不仅在于农村经济，更关乎整个国民经济的发展及其转型升级。诺斯曾深刻指出：“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”M。从长期来看，决定金融和财政与农村经济关系的最重要的因素就是制度。因此，从制度方面分析农村金融、财政支农与农村经济的关系是十分必要的。六十多年来，中国农村金融和财政制度经历了一系列的变迁过程，而这种制度变迁并非完全内生于农村经济发展本身，而主要是国家发展战略使然。各个时期的国家发展战略规划了相应的发展目标，进而决定了农村金融和财政支农的绩效，也深刻影响了农村金融、财政支农与农村经济发展之间的关系。

 

　　新中国建立之后，重工业优先发展成为国家发展战略。农村经济发展很难成为国有金融机构经营的主要目标。为了保障农村资金输送到城市支持重工业发展，国家垄断了金融业,并压制民间金融的发展。这种情况下，国有金融机构成为从农业和农村向工业和城市输送经济剩余的工具。改革开放之后，为了适应经济体制改革与农村经济发展的需要,农村金融制度进行了初步改革，银行正式从财政分离出来成为独立的组织系统，开始强调要发挥银行的作用。中国农业银行的恢复，标志着农村金融体系的重建。随着中国农业银行在农村设立分支机构，其他专业银行的分支机构也纷纷延伸到农村，农村金融体系呈现多元化。在这个转变过程中，农村信贷规模大幅提高，特别是乡镇企业贷款增长最为迅速，对于农业和农村的发展具有一定的积极作用。

 

　　虽然农村率先拉开了中国经济体制改革的帷幕，但是由于重工业优先的发展战略并没有根本改变，经济改革的重心很快由农村转向了城市。为了支持不具有自生能力的重型国有企业发展和改革，国家仍然有足够的动力从农村吸取金融资源到城市。在政府几乎垄断金融资源的情况下，为了动员更多的资源支持城市和工业部门改革,政府倾向于运用金融工具将大量的农村资金输送到城市，以支持城市建设和国企改革,造成了农村资金的大量外流。由于政府对农村经济和金融活动的管制和压抑,加之农业经营的分散化程度高和收益低等特点，导致农村金融机构在向农村和农业活动提供资金支持方面缺乏动力和效率。在财政方面，同样是由于工业化积累资金和国家提供财政收入的需要，国家依靠农业税和“剪刀差”的制度安排从农村汲取了大量资金。国家对农村的财政投入远远小于从农村获取的财政剩余。正如陈锡文等指出“回顾新中国成立以来的财政分配体制，可以明显地看到我们长期走过的是一条城乡分割、重城市轻农村的发展道路”。

 

　　由于国家不断从农村抽取资源，致使农村经济发展迟缓，农民负担问题严重,城乡收入差距不断扩大，这势必危及农村的稳定甚至国家的长治久安。面临如此严峻的形式，国家改变了原来的发展战略，逐步调整了国家与农民的关系、城市与农村的关系，‘‘三农”成为党和国家工作的重中之重，统筹城乡发展成为国家的重要发展战略。因此，国家加大了对农业和农村的资金支持力度，制度安排的总体思路由‘‘多取少予”向“少取多予”转变。

 

　　党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体系，开启了中国经济体制由计划经济向市场经济的转型之路。农村金融和财政制度必然随之变革。农村金融初步确立了市场化改革方向。在制度安排上，商业性金融、合作性金融和政策性金融相互分离。按照这一安排，国有商业银行主要从事商业性金融业务;农村信用社从中国农业银行分离出来，实行自主经营;成立专门为农业和农村提供资金支持的政策性金融机构一中国农业发展银行一分离出原来的中国农业银行的政策性金融业务。政策性金融通过开展农产品收购对农业和农村进行资金支持，维持了农产品价格，支持了农业生产，对农业发展具有重要作用，使农民受益很大。这次国有银行的商业化改革原本可以成为改善农村融资环境的良好机会，但事与愿违，大量国有金融机构撤出农村,农村金融机构严重萎缩。普遍的观点认为造成这种局面的原因主要是资金的城乡收益率差异、农村金融市场的信息严重不对称和农村产权的不完善等。

 

　　这些只是解释了农村金融无法有效服务农村经济发展的表面原因，深层次的原因在于农村金融制度变迁主要由政府主导,及其所致的‘‘路径依赖”。实际上，考察中国整体金融改革就会发现，农村金融改革是城市金融改革在农村的延伸，主要是在已有金融机构基础上的自我完善。中国农村金融并非内生于农村经济17,其发展是由政府主导的强制性制度变迁过程18。政府主导的农村金融改革因缺乏市场的参与而没有形成有效的金融供给，无法满足农村的金融需求,使农村金融失去了良好的发展基础。

 

　　与农村金融改革一道，国家发展战略的转变同样促使农村财政制度的变革。1994年，我国开始实行分税制改革。这项改革内容可以简单地概括为“按事权划分支出，按税种划分收入，建立税收返还制度，建立转移支付制度”。分税制改革大幅提高了中央的财政收入，但是显著降低了地方的财政收入，严重削弱了地方财政支持农业和农村的能力和积极性，结果不但造成农村公共品投入严重不足，而且为了维持县乡政府的财政开支，农村乱收费现象层出不穷，加重了农民负担。加之1997年东南亚金融危机之后，受经济大环境的影响，农村经济发展困境重重，农民收入持续恶化。农民负担问题不再只是个经济问题,而是演化为影响农村稳定的社会问题&6。基于这样的背景，国家开展了农村税费改革试点工作，直至实施公共财政覆盖农村政策。农村税费改革取消和调整了一系列税费项目，并精简了乡镇机构压缩了人员。农村税费改革的制度设计对于减轻农民负担、促进基层政府机构改革和改善干群关系起到了重要作用。

 

　　虽然中国农村金融和财政支农的制度变迁主要是政府主导的强制性制度变迁，但是政府能够适时改变发展战略，因势利导，将内生于农村的问题纳入到发展战略之中，制定更加符合实际的农村金融和财政政策，特别是在不断的改革过程中愈加尊重市场的作用，使农村金融、财政支农和农村经济发展之间的关系逐渐协调。

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