财政支持农村金融的制度改革

　　一、我国农村金融制度变迁历程

 

　　新中国成立以来，在计划经济‘‘大一统”的金融体制下，遵循‘‘商品流决定资金流”的发展模式，金融实际上成为了财政的出纳，人民银行甚至一度被并入财政部。而中国农业银行作为农村金融的管理机构亦曾三次建立又被三次撤并，直至1979年方恢复机构建置。改革开放后，金融体制和结构有所改善，从财政体系中独立了出来。银行业逐步打破了“大一统”的格局，形成了多个专业银行机构共同为县域金融市场服务的格局。但长期以来，我国为了优先实现工业化和城市化，让农业反晡工业,农村反晡城市，政府将有限的资源集中在城市和重工业项目，金融体制改革滞后于经济体制改革。

 

　　直至1994年前后，我国才开始真正的农村金融体制改革之路。中国农业银行开始向国有商业银行性质的转变;组建农业发展银行作为支持农业发展的政策性银行〔n组建农村合作银行。作为最主要的农村金融组织的农村信用社，也是与农行脱钩及1998年农行从农村撤离之后，才逐渐成为农村金融的主力军，此后，部分农信社改组为农村合作银行或农村商业银行。2006年我国又决定组建中国邮政储蓄银行。

 

　　有几部重要文件主导和推动了这一进程：(1)1993年12月25日发布的《国务院关于金融体制改革的决定》(国发1993]91号);(2)1996年8月22日发布的《国务院关于农村金融体制改革的决定》,这也是中央首次专门针对农村金融问题的发文;(3)国务院1998年7月13日颁布《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(国务院令第247号)，明文指出其他金融组织或者活动均属于非法，由此农村合作基金会被彻底解散并进行了清算(4)2006年12月20日，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发(2006〕90号)，首批选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省(区)的农村地区开展试点;(5)2008年10月19日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提及建立现代农村金融制度;(6)2009年7月29日，银监会编制《新型农村金融机构2009年一2011年总体工作安排》。根据《工作安排》,未来三年将在全国再设立约1300家新型农村金融机构〔3〕除上述文件之外,银监会还陆续发布了《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《贷款公司管理暂行规定》、《贷款公司组建审批工作指引》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村资金互助社组建审批工作指引》等行政许可实施细则文件,规范村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的设立与退出、组织机构、公司治理及经营行为,规范其组建审批的工作程序，切实贯彻《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发2006]90号)的精神。

 

　　从对农村金融改革历程的简单回顾来看，其论证了两个命题：(1)金融制度的变迁历程表明，无论是计划经济时期农村金融制度的反复,还是市场经济转型时期政府实施的一系列农村金融法律法规改革措施，国家均采取了政府供给主导的自上而下的强制性变迁方式〔4〕(2)农村金融改革是在市场经济体制逐步确立的过程中，以整个金融体系的商业化改革为背景、以农村金融机构改革为主要内容的改革，其偏重于主体改革，而不是功能改革。

 

　　政府推动的商业化改革极大地提升了整个金融系统的安全性、稳定性，但其市场化、商业化的改革取向却降低了其信贷支农的积极性。与城市金融相比，农村金融“小而散，风险高、收益低”。在市场经济条件下，资本流向高收益的城市业务是商业化运作的必然结果，由此导致我国农村金融供给严重不足。在“政府强力推动”的农村金融体制供给模式下，较少考虑市场因氣“三农”实际融资需求等，因公共财政资源缺位，不仅是政策性金融，农村商业金融机构等也承担了部分财政的职能，不堪重负。农村资金外流和农村信贷资金不足已成为阻碍我国农村经济进一步发展的主要障碍因此，本文将专门从财政角度(含货币政策支持)来探讨农村金融制度的改革与创新。

 

　　二、财税支持我国农村金融的具体举措

 

　　农村金融是现代农村经济的引擎。据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为5万亿元左右这样庞大的资金投入必然要有金融机构介入。同时农村金融的发展,绝不能离开财政支持。可以说,没有财政支持，就不可能建立起现代农村金融;而财政支持的基本定位和具体举措，决定了现代农村金融的建设水平和建设速度。2008年,党在十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中提出：加大对农村金融政策支持力度,拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。笔者主要从如下六个方面展开分析。

 

　　(一)对金融机构布局的支持

 

　　我国现有的农村金融机构的主体布局,简要地说就是：农村商业金融机构、农村合作金融机构、农村政策性金融机构“三足鼎立”形象地说则是“九龙治水”是指在农村地区开展营业的中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用社、农村合作银行、农村商业银行、中国邮政储蓄银行、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等九类银行业金融机构从现实来看，2003年农村信用社市场化改革，2007年中国邮政储蓄银行作为市场主体挂牌运行，2010年中国农业银行完成股份制改造，基本建立起了现代银行治理机制，上述三家银行亦成为农村金融的主力军。此外，民间金融也是农村金融市场的一个重要组成部分，2007年以来，外资银行也开始通过入股农村商业银行或设立新型农村金融机构布局中国农村金融市场。

 

　　在顺应农村金融机构市场化发展之外，财政有何作为?以农村信用社的改革为例,作为农村金融的主力军，农信社自2003年8月开始在八省(市)试点改革，按照“明晰产权关系、强化约束机制”的总体目标，探索和实践了股份制、股份合作制等新的产权模式，效果显著。其中一个重要因素即来自财政部、央行和地方政府多个渠道的“输血”措施，仅央行票据置换额度就有1600多亿元，足见政府“花钱买机制”的决心。除此之外，财政减征营业税、免交所得税、扩大风险拨备等政策，为农信社改革提供了一定的财力支持。”8〕2005年上半年，全国农信社结束了连续10年的亏损局面,实现扭亏为盈。农信社改革的成功说明：政策可以起到引导金融资源流向的作用，财政的正确支持和政策正向引导的效果,要比国家直接投入大得多。

 

　　2006年年底，银监会对农村地区银行业金融机构准入政策做出重大调整，实行“资本”和“机构”放开此外，根据最新的统计资料，在农村网点布局方面，我国还存在2868个“零金融机构乡镇”其中2645个在西部地区，占全国总数的80%。此外，有2个县(市)、8901个乡镇仅有1家金融机构〔10〕在“市场无力”的地方，迫切需要“政府出面”。政府应鼓励各金融机构在中西部欠发达地区的乡、镇、村等金融服务空白地带开办网点，并可以参照当地的招商引资政策，给予相应的土地、税收等方面的优惠政策并给予一定的补贴。

 

　　(二)为三农提供公共产品

 

　　公共产品的提供一直是中国农村发展的软肋，也是制约土地制度改革的一大障碍。缺乏完备的社会保障体制,也就在某种程度上限制了农村土地的流转可能性，制约了城乡一体化的统筹进度。在这一背景下，农户借款中有很大一部分为非生产性借贷,如建房、婚丧、上学、看病及购买消费品等。较大比重的非生产性用途的农村贷款，使得农村信贷难以实现对农村经济增长的促进作用。加上利息负担，在农村信贷不能促进农业人均产出增加的情况下,农村金融机构信贷率与农业增长呈负相关关系也就成为必然。2〕对此，笔者设想了如下制度，将原制度中的单方面法律制度调整为多方法律关系。

 

　　对于教育、医疗领域的公共产品供给,将原本由农户应给学校交纳的学费，农户向金融机构申请贷款然后还款的单方法律关系，修改成四个主体的多方法律关系，即普通民事法律关系(教育、医疗)、借贷法律关系，以及财政法律关系。具体做法是：基于真实的教育或者医疗原因，由农户从学校或医院拿到相关证明文件提供给金融机构，或者金融机构直接根据学校的申请把学费的一定比例打入学校的银行帐号，同时建立在三方关系基础上，政府财政将另一比例的学费另行打入学校的银行帐号,政府承担的这个比例就体现了“财政支农”，具体比例则可由各省市根据情况自行确定。

 

　　这种制度看似和以前农户直接借贷(或者助学贷款)没有区别，债务人都是农户，法律行为都是贷款还钱，但实质上差距甚大:第一，它保证了基于真实原因的借款，因为这部分钱直接基于学校/医院的请求(或证明文件)，避免了贷款之后被挪为他用;第二，避免农户贷款难，因为医疗和教育致生活困难的借贷应当设计特殊制度，迅速地批准放贷;第三,将政府财政支持义务直接纳入法律关系的设计，同时将后续法律义务分解到“金融机构、学校或医院、行政机关”这样三个主体身上，最大限度减轻农民负担。而对于农民建房、购买大件消费品等，则可按照正常的商业贷款进行。

 

　　对于其他重要的生产性借贷,则可考虑多由政策性金融机构来承担等。

 

　　(三)一般性转移支付

 

　　所谓财政转移支付，本意是财政资金转移或转让，是我国分级预算体制的重要组成部分，主要体现为中央向地方的转移，常被形象地称为“讨价还价”。目前我国转移支付体系由一般转移支付和专项转移支付组成。中央对地方一般性转移支付的规模虽逐年扩大，仍是远水难解近渴。研究发现“越是经济落后的省份越倾向于截留中央对县的转移支付，而越是经济发达的省份则越倾向于加大对县的转移支付力度。”〔13〕

 

　　在转移支付制度不规范的情况下，我国中西部地区的地方财政尤其是地(市)、县级以下财政目前大多为“吃饭”财政，相当一部分地区常年依靠财政补贴维持政权运转，甚至政府部门向金融“隐性”借贷融资。尤其是2008年金融危机之后，在四万亿经济刺激计划下，为了“保发展”甚至“超越式发展”，地方政府掀起了一轮又一轮的融资狂潮。根据国家审计署的统计，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。地方政府债务很可能造成新一轮金融风险、财政风险等。

 

　　分税制之下落实财政转移支付(尤其是一般转移支付)才能使县域政府有财政之实，农村金融需要财政作为，但是财政都没有钱这么作为，甚至某些地方政府发工资都要依赖于金融借贷。日本的财政体制也是偏集权，和我国非常相似。但日本的财政转移支付制度相对完善，其根本原则是保证全国任何一个地区的地方政府都能够向其居民提供一定水准之上的公共产品和服务，即有一个“最低供给”

 

　　(四)定向税收减免

 

　　对涉农金融机构的税收减免政策也是国际通行的做法。从世界各国来看，越是农业比重大的国家对主要农村金融机构的税收减免政策力度就越大。在西方国家，一般的农村信用社是免交各种税费的，这极大地促进了合作性金融机构的发展，有利于慢慢发展壮大，法国和日本的大型合作性金融机构都是建立在小型合作性金融机构基础之上的。

 

　　我国可以考虑适时出台支持农村金融的税收优惠政策，鼓励合作金融和商业金融发展农村金融业务。如对于积极支农的合作金融机构和商业银行享受“奖励”，减免部分营业税和所得税。对此，有学者建议：“我国可以在西部实行全部减免营业税，中部执行3%的营业税优惠，东部地区的县域经济比较发达，可以不予减免;在计算应纳税所得额时，对金融机构农户小额贷款的利息收入予以扣除。通过对所有金融机构“普惠”的优惠政策的实施，来吸引并激励更多的金融机构进入县域。”15〕以此鼓励民间资本进入农村金融，服务“三农”。

 

　　(五)财政贴息制度

 

　　“三农”金融服务风险大、成本高、收益低等问题，客观上与金融的商业化运作之间存在一定矛盾。现行农村金融市场利率远不能覆盖涉农金融机构的成本,成本收益的不对称制约了农村金融机构“商业积极性”，而利率作为央行控制指标，并不能随意制定修改。

 

　　在这样的背景下，允许对向农户及农村小企业提供贷款的金融机构提供利息补偿是一种可行措施。资金是以商业化的方式运作，补贴以财政补贴的方式进行，政府投入少量的利差补贴，以引导大量的商业资金流向农村，从而保证资金使用的安全性和使用效率。这种“市场和政府”结合的方式，是减少城市金融和农村金融成本差，提高农村金融机构投入“三农”积极性的有效途径。

 

　　(六)农业保险制度

 

　　1996年8月22日，《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出：逐步建立各类农业保险机构……为避免农业保险机构因承保种养业保险造成亏损，国家将在政策上给予适当的扶持。2008年10月19日《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次提出，发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。按照政策的设计思路:逐步设立农村保险合作社、国家和地方农业保险公司、再保险机制等，并由国家财政提供扶持，当农业经营发生风险致损时,在保险机构和地方政府之间建立起风险分摊机制。

 

　　但2006年以来，农业保险事实上仍然处于尴尬的位置。究其根本，是财政在这个问题上的“缺乏作为”。2008年年初的雨雪冰冻灾害，让人们对于农业保险制度有了更直观的认识。笔者也曾遇到一个真实案例:养育了十几年，再等待三年就可以成林的杨树苗，被一场突如其来的大风损毁大半，成本都没有收回来。当时，我们不是没有想过投保，而是根本就没有合适的农业保险可以投。

 

　　农业保险前期，财政投入会很大，一旦农业商业保险进入正轨后，财政的负担会呈现递减趋势，农业发展的正外部性也会扩大，这时候政府可以逐渐收缩而主要承担监管职能。再适时出台《农业保险条例》，对农业保险的性质、经营目标、业务范围、政府扶持政策、资金来源与使用范围等予以明确规定。

 

　　三、结语

 

　　要求高度市场化的商业金融为高度分散的小农经济提供金融服务本就是一个世界性难题。从其他市场经济国家来看，那些已经建立了与市场经济体制相适应的农村金融制度的国家，其共性在于考虑到农村金融的特殊性进行单独的制度供给，包括由合作性、政策性、商业性金融所构成的农村金融体系，以及建立相应的政策支持体系，主要体现在财税、利率、监管等方面。这些支持政策的实施，极大地促进了农村金融市场的培育和发展。

 

　　法律作为一种制度供给,无论是来自财政的直接支持(包括转移支付、提供公共产品、税收减免、专项补贴、农业政策性保险等)，还是通过财政渗透金融，比如政策性金融，都需要一种平台，那就是作为“正式文本”的制度供给一如法律法规、各种政策，以及具备执行力的计划、决定等。尤其是“政府如何运用金融政策进行农村经济的宏观调控需要法律授权、政府宏观调控的权力、范围、措施及效力均需法律明确规定;农村金融市场主体的行为规则需要法律确认，农村金融市场秩序也需要通过法律予以保障。”

 

　　转变经济发展方式，不应仅从“经济建设”，而是应从“国家建设”的角度来思考农村金融改革与创新。笔者认为：当“土地财政“铁公基”的发展模式无以为继，城市应该反晡农村，农业生产应得到适当补偿，引导资金从城市转向农村寻找出路，但希望不是因觊觎于农村的土地,而进入新一轮“拆迁囤地”的狂欢。农村金融的一切改革创新，乃是为了培育和发展农村金融市场，促进农村和农业的市场化、产业化，以及农民的幸福。

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